检察监督是维护法治根基保护当事人权利的独特机制
——二论再审制度的重要价值
2019/5/10 13:33:16  点击率[106]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】诉讼法学
    【出处】 深度诉讼论坛公众号
    【写作时间】2019年
    【中文关键字】检察监督;再审制度
    【全文】

      通过检察权来对民事审理活动进行监督,这是我国民诉法一贯的立法特色。不同的是,旧民诉法对当事人请求以检察权启动审判监督程序没有限制,但新民诉法却对此设定了“先法院、后检察”检察审判监督机制,因此产生了申请再审机制与司法监督、检察监督制度协调适用的问题。

      一、启动检察监督的基础及权利限制

      新民诉法规定了当事人在三种情形下可向检察机关寻求检察监督救济:一是对法院驳回再审申请的;二是法院逾期未对再审申请作出裁定的;三是再审判决、裁定有明显错误的。同时规定,检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查,作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。总之,无论检察权的审查结论是什么,当事人在此后的救济程序中均不得再次向检察院申请检察建议或者抗诉。

      显然,从一般推理解释的原则来看新民诉法采取的是“法院自行纠错在先、检察抗诉监督在后”的审判监督模式。这种制度设计可有效改变启动再审渠道的非规范性,对遏制多重申请、多重处理再审事项的局面必然会起到重大的制约作用。

      但笔者认为,对新民诉法第二百零八条与第二百零九条的衔接适用将有可能是司法实践中一个具有争议性的问题。

      民诉法第二百零八条的内容是:最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,应当提出抗诉。

      地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。

      民诉法第二百零九条的内容是:有下列情形之一的,当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉:(一)人民法院驳回再审申请的;(二)人民法院逾期未对再审申请作出裁定的;(三)再审判决、裁定有明显错误的。人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查,作出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定。当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。

      很显然,前者208条对最高人民检察院和各级人民检察院的检察监督权没有限制,规定最高检察院对各级人民法院;上级人民检察院对下级人民法院;地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,享有抗诉权和检察建议权。但是,第二百零九条却规定,当事人可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉情形为三类。那么,可能产生的争议就是,虽然检察院的案件来源可能是基于当事人的申请,但如果检察院不以“当事人申请”为由而直接适用第二百零八条的规定能否启动检察监督权?

      笔者认为,新民诉法第二百零九条设置的检察监督的权利是从二百零八条中分离出来的仅仅调整“当事人申请监督”这一类诉讼救济权利,并不能反向制约检察机关根据第二百零八条所享有的检察监督权。而且,根据民诉法二百零九条的立法精神,当法院驳回再审申请或法院逾期未对再审申请作出裁定的,检察院可以直接启动对原生效裁判的抗诉。如果单纯地将检察监督权限制在只有法院作出了“再审判决、裁定”且其“有明显错误的”情形内,则第二百零九条就当然没有规定前两类抗诉事由的必要。

      二、对抗诉案件的受理应予以必要的程序性审查

      以“抗诉”方式启动检察监督的案件,依据法律规定“应当”再审,但并不是说法院对此类案件无需经过审查而必须无条件地启动再审程序。相反,法院要依法进行一定的形式审查后,才可对符合再审程序要件的抗诉案件决定再审。此类形式审查的基本内容包括但不限于:一是对当事人的主体资格的审查;二是对再审期间要素的审查;三是对是否符合法定再审事由的审查;四是对法院与检察院主管权顺位等要素的审查,即必须先经过法院主管权体系下的再审审查或再审审理程序后,检察权才可获得行使抗诉监督的顺位权。

      当然,前述审查内容属形式要件事项,对于当事人的再审诉讼请求等实体内容需要法院在再审审理程序中进行处理。此外,对检察机关移送的抗诉卷宗中缺少必要材料的,应退回检察机关补充,拒绝补充的,法院可裁定不予受理。对于应当适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序以及解除婚姻关系的判决、裁定等不适用审判监督程序的判决、裁定提起抗诉的,人民法院不予受理。

      三、应准确把握对抗诉类案件的审理范围

      抗诉类案件的审理范围与抗诉书所支持的当事人的诉讼请求具有重要关联性,但又不能绝对化。其科学性在于,民事诉讼是当事人平等主体之间的诉讼,检察机关不是诉讼主体,只能支持当事人一定的监督请求,此种支持范畴既存在或大或小的交叉情形,也可能存在全覆盖状况,但人民法院的审理范畴并不限于抗诉书表述的意思范畴。

      实践中,经常会发生抗诉支持的诉讼请求与当事人实际主张的诉讼请求不一致的情况。此时,如果当事人的诉讼请求大于检察机关抗诉法律文书载明的范围,但并未超出原审诉讼请求的;或者如果当事人的请求范围小于检察机关所支持的请求事项,除涉及国家利益、社会公共利益的之外,法院应予审理的是当事人的诉讼请求。也即,抗诉法律文书只是提起再审程序的法定途径之一。

      因此,再审审理的范围依然应该限制于当事人的原审诉讼请求范畴之内。同时,对被申诉人一方的合理抗辩诉求亦应一并纳入审理范畴。哪怕被申请人及原审其他当事人提出再审请求的时间点发生在庭审辩论结束前,只要其再审请求符合民事诉讼法第二百零五条的规定,即没有超出法定6个月的再审期间的,人民法院应当一并审理其再审请求。

      除了再审审理阶段,即便是在再审审查期间,被申请人及原审其他当事人依法提出再审申请的,人民法院应当将其列为再审申请人,对被申请人提出的再审事由可一并审查,但是对民诉法所限定的3个月审查期限需重新计算。经审查,其中任何一方再审申请人(包括最先启动再审申请的被申请人一方提出的再审审查请求)主张的再审事由成立的,应当裁定再审。各方再审申请人主张的再审事由均不成立的,一并裁定驳回再审申请。

      四、关于下级检察院作出不提请抗诉的决定后,当事人申请上级检察院启动检察监督程序的问题

      从法院系统而言,其公认的再审审判监督制度为“三加一”模式,即任何个案经正常的一审、二审程序后,在法院系统可以启动一次再审程序,此即为法院系统的“三”。此后,对再审裁判结论不服的可再申请检察院系统启动一次检察监督。

      上述制度性解读系根据民诉法第二百零九条的内容设置来推定的。该条第二款规定,人民检察院对当事人的申请应当在三个月内进行审查,作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定,当事人不得再次向人民检察院申请检察建议或者抗诉。因此,就民诉法本身而言最高法院针对审判监督制度作出的“三加一”解读是正确的。

      就检察监督体系自身而言,其监督模式又体现出了“双重多级”的多层次监督工作机制。所谓双重监督机制,包括检察建议和抗诉两种模式。检察建议的启动权在于作出生效裁判法院的同级检察院;抗诉机制的决定权在于作出生效裁判法院的上一级检察院,但最高检察院同时又将抗诉的初步审查权赋予了其下级即与作出生效裁判法院同级的检察院行使,由下级检察院以“提请抗诉”的方式请求上级检察院来最终决定是否行使抗诉权。

      但问题在于,如果下级检察院经审查后作出不提请抗诉决定的,则当事人是否可以再申请上级检察院启动检察监督?

      笔者认为,此类问题应当根据两种不同的监督模式而运用不同的救济途径。如果是请求以“检察建议”作为监督手段的,则当与生效裁判法院的同级检察院作出不支持监督决定书后,其本次检察监督救济权用尽;如果是请求上级检察院抗诉的,则在初审检察院作出不予支持监督决定后,当事人可以继续申请其上一级检察院启动监督程序。因为抗诉决定权本身是上一级检察院的法定权利,当事人当然有权依据民诉法的授权申请上级检察院抗诉。

      法检两家之所以对我国的审判监督制度作了不同的解读,是由于各方对民诉法第二百零八条的适用范畴作了不同理解。最高法院倾向于作“限宿解释”,意在将检察监督限制在一个审级内;相反,最高检察院倾向于作“扩张解释”,意在将检察监督的层级多重化。此种状态是由于民诉法对当事人申请检察监督的“级别管辖”没有作出明确的限制性规定导致的。使得当事人可以利用低级别的检察机关实施检察监督后,再请求高级别的检察机关直至申请最高人民检察院启动检察监督程序,而无法将检察监督的级别管辖限制在一个检察院层级范围内。

      全国人大法工委曾在《关于<民事诉讼法修正案(草案)>的说明》中指出:“实践中不少当事人既向人民法院申请再审,又向人民检察院申请抗诉。针对各方面反映的一些当事人反复缠诉、终审不终的问题,建议明确规定:经人民检察院提出再审检察建议或者抗诉,人民法院再审的,当事人不得再向人民检察院申请再审检察建议或者抗诉”。显然,新民诉法的立法精神实质是不允许当事人利用检察机关的“级别差”来反复“抗诉”的。

      但是,最高检察院以司法解释的形式对检察监督权的适用范畴作了扩张性规定,其发布的《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》第一百一十七条明确规定,如果人民法院审理民事抗诉案件作出的判决、裁定、调解书仍符合抗诉条件的,人民检察院应当按照有关规定跟进监督或者提请上级人民检察院监督。可见,检察院系统的审判监督模式将有可能在司法实务中演变为“三加二”或“三加N”等多层级监督机制。

      上述规定也意味着,上级检查机关既可以在检察监督不被法院支持的情形下继续“跟进监督”,也可以在下级检察机关作出不支持监督决定时,继续作出给以检察监督的决定,因为最终的监督决定权本身在于上级检察机关,而不是承担“初审”责任的下级检察院,故此种监督权与工作机制的设置类似于人民法院的“提审”制度。

      根据现有程序法规定,结合司法实践及最高法院的有关司法政策精神,对民事抗诉类或检察建议案件的审查与审理中应当遵循相关司法原则。

      五、“两高”对检察监督实务问题的联合规定

      司法实践中,上级法院一般会要求下级法院严格贯彻执行第二百零九条的规定;凡当事人未向法院申请再审,或者法院依照法律规定对再审申请尚未审查完毕的案件,认为均不符合当事人申请检察机关提出检察建议或者抗诉的条件,对检察机关“提前介入”的此类检察建议和抗诉案件,法院将作出不予受理的裁定。而且,根据最高检察院有关民事诉讼审判监督规则的规定,即便根据检察监督已经进行过再审程序且人民法院已经做出再审判决的,但只要符合“跟进监督”条件的,上级检察机关仍然可以进一步提出抗诉或检察建议。

      2016年9月1日,“两高”有关工作部门对民事检察监督工作作出了进一步明确,根据最高人民法院审判监督庭最高人民检察院民事行政检察厅《关于办理民事诉讼检察监督案件若干问题的会议纪要》规定,民事诉讼法第一百五十四条规定的当事人不服不予受理、驳回起诉、管辖权异议的裁定,可以上诉,但民事诉讼法第二百条不再将管辖错误规定为再审事由。根据上述规定精神,人民检察院对不予受理和驳回起诉的裁定可以采用抗诉或者再审检察建议的方式进行监督,对其他裁定如确有必要进行监督的,可以采用一般检察建议。

      同时又明确,落实再审检察建议制度的关键在于依法提出再审检察建议和采纳正确的再审检察建议,因此,人民检察院应当仅就能够通过再审程序纠正的生效判决、裁定和调解书发出再审检察建议。人民检察院向人民法院提出再审检察建议的,人民法院应组成合议庭依法进行审查。

      也即,检察机关对人民法院作出的驳回再审裁定本身或者受理后未按期作出再审审查裁定的“不作为”行为不再具有监督权。因为这是法院自身固有的一种司法裁量权的体现。

    【作者简介】
    师安宁,北京大成律师事务所高级合伙人。

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