“天大问题”的法律制度应当废除
2019/10/23 8:41:56 点击率[3530] 评论[1]
【法宝引证码】
    【学科类别】婚姻、家庭法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2019年
    【中文摘要】结婚和离婚是人们最基本的权利。当结婚和离婚的路径受阻或不通时,这对老百姓来说是“天大问题”。而行政程序撤销婚姻制度,正是人们无法结婚和摆脱婚姻的最大障碍。为了更好地贯彻习总书记和十九大以人民为中心的执政理念,应当废除行政程序撤销婚姻制度,完善“立法为民”法律体系,凡涉及婚姻成立与不成立、有效与无效的案件,统一按民事程序审理。
    【中文关键字】行政程序;撤销婚姻;天大问题;应当废除
    【全文】

      行政程序撤销婚姻包括行政复议程序与行政诉讼程序。无论是采取行政复议还是行政诉讼撤销婚姻,都是通过撤销婚姻登记行为或确认登记行为无效以达到否定婚姻效力的目的。适用这种形式撤销婚姻,不仅十分扭曲,而且行政程序的功能根本不适用婚姻效力纠纷案件,于是滋生了“一卡二乱三慢”和“八大怪像”,创下了民政机关充当 “冤大头”被告的空前历史。据此,建议废除行政程序撤销婚姻制度。
     
      一、行政程序撤销婚姻问题严重
     
      由于行政复议和行政诉讼不适用婚姻效力,行政程序撤销婚姻“一卡二乱三慢”现象已成常态,甚至导致有的当事人无法离婚和结婚。试想:连婚姻这种最基本的民生权利则无法保障,岂不是“天大问题”!行政诉讼还滋生诸如个人受骗怪民政、自己造假告民政、公安错误诉民政、姓名侵权诉撤婚、省级政府断婚姻等 “八大怪像”。如公安机关的户籍登记错误导致的婚姻登记错误,都要以民政机关为被告起诉撤销婚姻。95%以上的民政机关都是无过错的 “冤大头”被告。这样的行政程序不仅浪费行政资源,更是脱离了监督行政机关依法行政的立法宗旨。限于篇幅,这里主要就“一卡二乱三慢”作简要介绍。
     
      “卡”,就是行政复议和诉讼期限卡住了救济之门。由于行政复议和诉讼的期限较短,阻断了当事人救济路径,导致“有婚离不了,无婚摆不脱”。
     
      如陈姓女子被人冒名登记结婚,无法在选定的结婚佳期前登记结婚,便先举行婚礼后提起行政诉讼。但因超过诉讼期限法院不予受理。小陈奔波三年直到怀孕近8个月仍无法结婚。
     
      又如张某无法离婚和再婚案。张某与女子韦某于1992年登记结婚后韦女出走。因韦女身份不明张某无法离婚。2018年张某与越南籍女子申请结婚登记时,因张某有结婚登记被拒绝。张某提起撤销婚姻行政诉讼,又因超过诉讼期限不予立案。
     
      还有原告张荣华1996年与第三人共同生活,但一直未办理结婚登记。第三人也于2008年8月离开原告各自生活。2012年2月原告在家中整理物品时发现一本原告与第三人的结婚证,原告便提起行政诉讼状告婚姻登记机关,请求法院撤销原告和第三人的结婚证或确认其婚姻登记无效。2013年5月,遂平县人民法院则以超过法定期限,判决驳回了原告起诉。[1]
     
      胡艳明“被结婚”案,也因超过起诉期限,一审驳回起诉,胡艳明不服上诉,2014年二审驳回上诉。[2]
     
      类似案例不胜枚举,这些案件当事人是否存在婚姻关系或婚姻是否有效,都无法解决,直接影响当事人能否结婚等诸多权利,给老百姓的基本民生带来严重困扰。
     
      “乱”,就是定性与适用法律混乱。婚姻效力属于民事案件,行政程序解决婚姻效力导致学者和法官的学科和专业颠倒与混淆,即民法学者或民事法官研究婚姻法学,则不能主导婚姻效力的审判;而行政法学者或行政法官不研究婚姻法学,却主导婚姻效力的审判。婚姻效力的认定是民事婚姻法学的核心和精髓所在,也是其难点所在。正如台湾学者陈棋炎在论及亲属法如何适用民法总则时指出,“此问题,大大苦恼了民法学者,尤其对研究亲属、继承者,堪可称为迎面就压得透不过气来的学问上重大压力”。 婚姻法适用之难度可想而知。婚姻效力所涉及的诸多问题,行政程序根本无法承载,行政法官也无法担当。由于行政程序的功能与行政审判人员不适应,在行政诉讼中,错误适用婚姻法或者直接按照登记行为是否合法的标准,判断民事婚姻效力的现象十分普遍,并由此造成了最普遍、最严重的群体性错案。 最常见的是以“登记行为违法”为由,将轻微违法婚姻作为无效婚姻处理,扩大法定无效婚姻范围。还有不少案件处理结果与实际婚姻性质完全不符。如未婚女甲的身份被乙女冒用与丙男登记结婚,则把“被婚者”甲女作为婚姻当事人,宣告甲女与丙男婚姻无效。无效婚姻是以双方存在真实婚姻关系为前提,但甲女只是身份身份被乙女冒用,甲女与丙男根本不存在婚姻关系。这本应通过民事程序确认婚姻不成立或不存在,但在行政程序中,普遍将身份“被用者”作为婚姻当事人,大量未婚者被判决为已婚者,与客观事实严重不符。
     
      “慢”,就是诉讼效率低进度慢。行政程序导致案件在上下行政机关之间、行政机关与法院之间“来回推磨”,久拖不决。如黑龙江省一起撤销婚姻案件,从基层民政局复议到省民政厅、省政府,行政复议和行政答复达17次之多,并引起4次行政诉讼,从2013年到2018年历时5年才审结。行政程序不仅导致一个简单的婚姻效力认定是要三五年,还导致离婚与婚姻效力认定程序分离,人为制造复杂化。如原告起诉离婚,被告对婚姻效力提出异议时,法院则要求当事人另行通过行政程序确认婚姻效力。当事人打完行政官司后,婚姻未被撤销则又要回到民事程序打离婚官司,而婚姻被撤销也要回到民事程序打财产分割或子女抚养官司,使一场官司变成两场官司甚至数场官司。但如果废除行政程序处理婚姻效力,则可在民事离婚诉讼中将离婚与婚姻效力诉讼合并审理,一次性解决,简便快捷。
     
      二、民政机关撤销婚姻是“两无”时期“越俎代庖”的产物
     
      1986年《婚姻登记办法》规定民政机关撤销违法婚姻是“两无”(没有无效婚姻制度与行政程序)时期的产物,其目的在于弥补无效婚姻制度。这虽是越俎代庖的权宜之计,但由于当时既没有法定无效婚姻要件的约束,也没有行政复议和行政诉讼程序的监督,民政机关撤销婚姻无论是否正确,都有“一锤定音”的效果,给人们留下了民政机关撤销婚姻具有可行性与简便性的印象。这也是至今有人仍然主张民政机关撤销婚姻的重要原因。
     
      但随着无效婚姻制度和行政程序的建立,实现了从“两无”到“两有”的根本性转变,民政机关“越俎代庖”的弊端逐渐显现出来。民政机关不仅缺乏审查婚姻效力的的职能和能力,而且受无效婚姻法定条件与行政程序的严格约束,两无“时期随意撤销的”简便性“一去不复返。 ”相反则滋生行政诉讼,导致在行政机关与法院来回“推磨”,久拖不决。无论是从正当性还是效率上考察,“超期服役”的民政机关撤销婚姻制度应当“退休”,而且不能“返聘”。只有彻底废除民政机关撤销婚姻制度,才能从根本上为行政诉讼“断奶”,实现科学高效的民事诉讼一元机制。
     
      这里仅以民法典草案二审稿规定的民政机关撤销胁迫结婚与疾病结婚为例,说明其不适用行政程序。
     
      首先,面临是否行政复议受案范围问题。
     
      现在民政机关撤销婚姻不像过去想撤就撤,而要适用行政复议程序审查决定。根据行政复议法第九条规定,行政机关受理行政复议的条件是“公民认为具体行政行为侵犯其合法权益的”的情形。而胁迫结婚与疾病结婚,完全是当事人的胁迫和欺诈民事行为,根本不是行政机关的“具体行政行为侵犯公民的合法权益”,明显不符合行政复议受理条件。
     
      其二,行政程序审查的对象不适用胁迫结婚与疾病结婚
     
      行政程序审查的对象是行政行为的合法性,而胁迫结婚或隐瞒疾病根本不涉及行政行为违法问题。行政程序审查胁迫结婚和疾病结婚的效力,实际上是审查当事人的民事行为效力,即有无违反意志和欺诈。这显然与行政复议的性质不符。
     
      其三,民政机关没有职能和能力判断是否胁迫或隐瞒疾病
     
      民政机关的基本职能是结婚登记与离婚登记,而且是主要是形式审查,没有判断婚姻有效与无效的职能。民政机关更没有能力判断当事人是否属于胁迫或隐瞒疾病。这需要法院通过举证质证等审判形式认定。
     
      其四,民政机关撤销婚姻会发生三种可能
     
      由于民政机关受其职能和能力所限,民政机关撤销婚姻会出现三种可能:
     
      一是设置苛刻的受理条件,原则上不受理。目前民政撤销胁迫结婚的受理条件是需要有公安证明或法院判决等,且没有子女财产争议,民政撤销胁迫结婚形同虚设。相反,则导致大多当事人 “误入歧途”,空跑一趟后重返民事,或以行政不作为提起行政诉讼。
     
      二是受理后又以不符合受理条件作出程序性驳回。此则可能引起当事人以行政不作为而提出行政诉讼。
     
      三是受理后做出实质上的撤销或不撤销决定。但无论撤销或不撤销,只要一方不服,则会提出行政诉讼。行政复议实际上是一个无效而多余的环节。
     
      其五,民政机关撤销婚姻引起的行政诉讼同样存在功能性障碍
     
      行政诉讼审查对象同样是对行政行为的合法性审查。但胁迫结婚与疾病结婚有效无效,还是要审查当事人有无胁迫和欺诈才能作出正确判断,这与行政诉讼的本质和功能不符。
     
      据此,建议删除民法典婚姻家庭编(草案)第829条、第930条关于民政机关撤销胁迫结婚和疾病结婚的规定。只有废除民政机关撤销婚姻制度,才能从根本上为行政诉讼“断奶”。
     
      三、行政程序的功能不适用婚姻效力判断纠纷
     
      行政复议和行政诉讼的起诉期限、审查对象、判断标准、证据规则等均不适用婚姻效力。如行政程序审查的对象是“行政行为”,判断行政行为是否撤销的标准是行政行为的“违法性”。因而,在行政程序中往往通过撤销婚姻登记行为的方式实现撤销婚姻的目的。这不仅十分扭曲,而且是“隔皮瘙痒”,没有触及婚姻实质。因为婚姻效力的真正诉讼标的或审查对象是“婚姻关系”,婚姻是否有效的判断标准是民事婚姻的成立与效力要件,单纯审查婚姻登记行为是否违法,无法正确判断婚姻是否有效。以他人代理婚姻登记为例,从婚姻登记行政行为上考察肯定属于程序违法。但从民事婚姻效力上考察,如果不违背当事人结婚意愿,则婚姻成立有效。又如刘女士为了在城市购房,请陈先生(城市户籍)帮助以结婚为名取得购房资格,陈先生便与刘女士办理了结婚登记。但陈先生与刘女士都没有结婚意思,也没有共同生活的婚姻事实。对此,单纯从行政程序上看,双方婚姻成立有效,因为民政机关的行政行为不存在任何违法。但从民事婚姻关系上考察,陈先生与刘女士属于虚假婚姻,双方既没有结婚的共同意思,也没有婚姻生活的客观事实,其婚姻不成立或不存在。至于违法情形消失后的婚姻(如未到法定婚龄结婚已达到婚龄),则就更无法用结婚登记行为是否违法作为判断婚姻是否有效的标准。
     
      废除行政程序撤销婚姻,统一由民事程序处理婚姻效力案件,有利于建立科学的法律体系。
     
      四、正确划清婚姻登记行政案件与民事案件的界限是解决问题的出路所在
     
      婚姻登记是民事登记,域外《民事登记法典》均有规定。婚姻成立或不成立、有效或无效属于民事性质,可谓大道至简。世界上亦无行政机关或行政程序撤销胁迫、疾病结婚等无效婚姻的立法先例。我国长期以来,以“婚姻登记属于行政确认行为”为由,在行政程序中“长臂管辖”民事案件,混淆民事法律关系与行政法律关系界限。以“婚姻登记属于行政确认行为”为由,为此,厘清婚姻登记行政案件与民事案件的界限具有重要意义。
     
      (一)婚姻登记行政案件与民事案件的划分标准及其范围
     
      以“婚姻登记属于行政确认行为”为由,将婚姻效力案件作为行政程序处理,按照这个理由逻辑,婚姻登记引起的纠纷则没有民事案件了,所有的无效婚姻(包括可撤销婚姻)都要按照行政诉讼案件处理,因为这都“属于行政确认行为”。很显然,上述理由是不成立的。其错误原因有二:一是没有弄清婚姻登记中的行政行为与民事行为的区别;二是没有弄清当事人争议的法律关系的性质。如何认识婚姻登记性质,我在《婚姻诉讼前沿理论与审判实务》一书中有详细论述,此不赘述。婚姻登记引起的婚姻效力纠纷属于民事案件处理,亦是世界通例。对此应无争议。下面就婚姻登记引起的纠纷如何具体区分是行政案件还是民事案件,予以简要介绍。
     
      婚姻登记行政案件与民事案件的划分标准主要是所争议的法律关系的性质。当事人争议的是双方之间的民事婚姻关系效力,则属于民事案件;双方争议的是当事人与行政机关的行政责任关系,则属于行政案件。
     
      婚姻登记引起的纠纷,可分为单纯的行政违法侵权与婚姻效力两类。所谓婚姻登记行政案件,是指单纯的行政违法侵权案件。即以诉请婚姻登记机关承担违法侵权责任为诉讼标的的案件。其范围包括:1.无正当理由拒绝婚姻登记的案件;2.越权撤销婚姻登记的案件;3.在婚姻登记中未尽法定职责错误登记给当事人造成损害的赔偿案件;4.在婚姻登记中滥收费、滥罚款案件;5.在婚姻登记中要求当事人附加其他义务的案件;6.毁损丢失婚姻登记档案等违法渎职行为损害当事人合法权益的案件;等等。
     
      婚姻登记民事案件,是指婚姻效力争议案件,即对民事婚姻关系是否成立有效发生争议的案件。因而,凡涉及婚姻成立或不成立、有效或无效案件,都属于民事案件,应当通过民事诉讼解决。
     
      (二)划分婚姻登记行政案件与民事案件应当注意的问题
     
      1.不能把婚姻登记机关的过错作为认定行政案件的标准。
     
      凡是当事人要求解决双方婚姻关系效力的,其诉讼标的是婚姻关系,其基本性质是民事婚姻法律关系效力之争。因而,无论行政机关有无过错,均不能作为行政案件处理。
     
      2.当事人请求撤销婚姻登记行为或确认其无效的行政诉讼,不宜作为行政案件处理。
     
      其一,当事人的真正目的是通过撤销婚姻登记行为否认婚姻效力。从表面上看,撤销婚姻登记行为或确认无效具有行政案件的某些外部特征。但由于它直接产生民事婚姻关系消灭或无效的法律效果,实质上是对民事婚姻关系的否定。
     
      其二,单纯审查“婚姻登记行为”则偏离诉讼主题。婚姻行为是否撤销所审查的对象实质上是婚姻关系,而不是登记行为。其判断标准还是要以婚姻关系是否有效为要件,其实质则是对婚姻效力的审查和判断。
     
      其三,婚姻效力决定婚姻登记行为的效力。婚姻登记行为是否撤销或确认无效,并不能由登记行为自身的违法行为所决定,而是由婚姻关系是否有效所决定。伸言之,婚姻登记行为的违法性并不能决定婚姻登记行为是否撤销或无效,只有民事婚姻关系有效与否才能决定登记行为是否撤销或无效。这实际上是由民事婚姻关系的效力决定登记行为的效力。这样的案件本质属于民事案件,应当走民事诉讼程序解决。
     
      其四,行政程序受其功能所限,无法有效处理此类纠纷。在行政程序中对婚姻效力判断,往往会受其功能等诸多因素限制,难以做出正确而有效的判断,甚至还可能遇到若干“卡壳”(超过起诉期限等)现象,使行政诉讼半途而废。有鉴于此,对于请求撤销婚姻登记行为或确认无效行政诉讼的,应当通过释明,告知当事人通过民事程序解决。
     
      3. 切忌以错误做法当典型,更不要“一案障目”,以偏概全。
     
      在司法实践中,一些程序瑕疵婚姻被强行通过行政程序撤销了,有人便据此认为行政诉讼可以解决瑕疵婚姻,甚至将一些错案当典型案例。这实际上是一种误解。且不说其受理和撤销的婚姻是否正确或符合法律,假设所受理和撤销的某一婚姻没有法律障碍,那也仅仅是一种巧合,属于“歪打正着”, 切忌“一案障目”, 以偏概全。因为所谓行政诉讼可以解决婚姻效力纠纷,往往具有偶然性,即只有在某些特定条件才有可能。这些特殊条件至少有:
     
      其一,婚姻登记机关必须存在过错。如果婚姻登记机关不存在过错,显然不具有行政诉讼的价值和意义。
     
      其二,没有超过行政诉讼时效。如果超过行政诉讼期限,行政程序则无法受理。行政程序违法受理,则存在法律硬伤。
     
      其三,婚姻登记违法行为足以否认其婚姻效力。如果违法行为不足以否认其婚姻效力,行政诉讼既要确认行政行为违法,又要确认婚姻有效,其判决功能难以实现。
     
      其四,不存在与之相关的其他婚姻形态需要同时确认的情形。如果在同一婚姻中存在登记婚姻与事实婚姻两种交叉形态,或者登记离婚后一方再婚,行政诉讼则不具有应对这种复杂现象的功能,根本无法承载此类诉讼案件。
     
      其五,不存在民政机关拒不举证、拒不到庭等情形。否则,按照行政诉讼的有关规定,则将直接推定婚姻登记缺乏根据而撤销登记。这将会导致不应当撤销的婚姻被撤销。
     
      然而,在婚姻登记程序瑕疵案件中,同时具备上述几种情形的案件并不多。从整个案件看,有95%以上登记机关尽到了法定注意义务,并不存在过错或违法行为;有95%以上超过行政复议或行政诉讼期限;有90%以上的程序瑕疵不影响婚姻效力;登记婚姻与事实婚姻交叉并存、登记离婚后再婚以及民政机关拒不举证、拒不到庭的情形也时有发生。这些情形实际上都无法通过行政诉讼解决。
     
      作为解决某一具体纠纷的诉讼机制,不仅要与其性质相符,而且必须适用于某类纠纷的全部情形,具有普遍适用价值或指导意义。婚姻效力行政诉讼不仅与其性质不合,而且只能勉强适用少数情形,这样的诉讼机制或制度,显然无法承载或完成其应有的诉讼使命,不具有担当某一具体纠纷诉讼制度的“合法资格”,不符合一项诉讼制度存在的价值,不能成为解决婚姻效力纠纷的选择机制。

    【作者简介】
    王礼仁,中国法学会婚姻法研究学会理事、原系担任婚姻家庭合议庭审判长15年的三级高级法官。
    【注释】
    [1] 原告张荣华诉被告遂平县民政局不服婚姻登记一案,http://ws.hncourt.org/paperview.php?id=965853 ,2014年5月20日访问。
    [2] 江苏省连云港市中级人民法院(2014)连行终字第0028号行政裁定书。 

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