市场化法治化便利化视野下的营商环境建设
2019/12/2 15:21:17 点击率[25] 评论[0]
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    【学科类别】其他
    【出处】中国社会科学研究院
    【写作时间】2019年
    【中文摘要】营造国际一流的营商环境是以习近平同志为核心的党中央在新时代作出的重大决策部署。党的十八大以来,中国营商环境建设成效显著、持续向好向优,但对标国际一流仍然存在一定差距且自身发展很不平衡。完善市场化、法治化、便利化的营商环境是应对国际经贸规则新变化、推动中国经济高质量发展、加快培育国际竞争新优势的必然要求。针对当前营商环境存在的弱项和短板,可从以推行竞争中性为重点进一步完善市场化营商环境、以加强知识产权保护为重点进一步完善法治化营商环境、以深化“放管服”改革为重点进一步完善便利化营商环境。
    【中文关键字】营商环境;市场化;法治化;便利化
    【全文】

      营造国际一流的营商环境是以习近平同志为核心的党中央在新时代作出的重大决策部署。党的十八大以来,党中央和习近平对这一问题作出了一系列重要论述和战略布局。2015年11月,党的十八届五中全会提出,形成对外开放新体制,要“完善法治化、国际化、便利化的营商环境”①。2017年7月,习近平强调,要改善投资和市场环境,营造稳定公平、透明、可预期的营商环境②。2018年11月,习近平强调,要“营造国际一流营商环境”③。2019年4月,习近平宣布,下一步,中国将采取“完善市场化、法治化、便利化的营商环境”④ 等重大举措,促进更高水平对外开放。完善市场化、法治化、便利化的营商环境是新形势下加快营造国际一流营商环境的必然要求,分析其时代背景和路径重点,具有重大的现实意义。
     
      一、中国营商环境建设的现状
     
      党的十八大以来,中国营商环境建设成效显著,持续向好向优,但对标国际一流,仍存在较大的上升与优化空间,不仅如此,自身发展也很不平衡,存在比较明显的弱项和短板。
     
      (一)中国营商环境建设的成绩
     
      营商环境是指企业在开设、运营、注销等过程中所处的市场环境、法治环境、政府环境等各种外部因素和条件。⑤从2003年起,世界银行每年都发布一份《营商环境报告》,评估全球各经济体的营商环境便利度或外国投资前景。经过16年发展,该报告从最初覆盖的5项一级指标、133个经济体逐步完善到2019年覆盖的11项一级指标⑥、190个经济体。
     
      党的十八大以来,中国对内持续深化“放管服”改革、对外不断推动更高水平对外开放,其营商环境得到持续改善,尤其是党的十九大以后得到较大改善,在全球营商环境排名中位次不断前移。根据世界银行《2019年营商环境报告》,就总体便利度排名而言,2018年,中国在所比较的190个经济体中排名第46位,较之2012年的第91位前移了45个位次,其中,从2017年到2018年,短短一年时间便大幅前移了32个位次,其改善幅度居东亚太平洋地区首位、全球第三位;具体到10项一级指标排名,开办企业、获得电力、办理施工许可证和保护中小投资者等4个领域改善尤为显著(表1)。⑦第一,是“开办企业”,其便利度排名从2012年的第151位大幅提升至2018年的第28位,改善幅度多达123个位次,其中2017/2018年显著提升了65个位次。第二,是“获得电力”,其便利度排名从2012年的第114位大幅提升至2018年的第14位,改善幅度达100个位次,其中2017/2018年大幅跃升了84个位次。第三,是“办理施工许可证”,其便利度排名从2012年的第181位提升至2018年的第121位,提升了60个位次,其中2017/2018年提升了51个位次。第四,是“保护中小投资者”,其排名从2012年的第100位提升至2018年的第64位,提升了36个位次,其中2017/2018年显著提升了55个位次。需要指出的是,尽管办理施工许可证领域的改善幅度很大,但其便利度排名仍然非常靠后,是10项一级指标便利度排名中最靠后的一项。
     
      (二)中国营商环境发展的弱项和短板
     
      进入新时代以来,尽管中国营商环境持续向好,纵向比较已经得到明显改善,但无论从国际比较看,还是自身发展分项比较,进一步优化营商环境仍然任重道远。
     
      就国际比较看,无论是静态比较,还是动态对比,都有进一步上升和优化空间。一方面,从静态比较看,与营商环境优良的经济体相比,仍然存在较大差距。世界银行报告显示,2018年中国营商环境便利度总体排名不仅远远落后于美国、英国、德国、法国、日本等国,而且落后于韩国、俄罗斯、土耳其等国,在G20中尚处于中下游位置(图1)。另一方面,从动态对比看,部分新兴经济体的改善程度甚至比中国还快。例如,印度的改善程度就略快于中国,其营商环境便利度总体排名,从2013年的第134位上升至2017年的第100位和2018年的第77位,其与中国的位次差也相应从38个缩小到32个和31个。
     
      不仅如此,中国营商环境自身发展也很不平衡,就世界银行营商环境便利度评估的10项一级指标而言,存在一些比较明显的弱项和短板。如2018年,执行合同、获得电力、登记财产、开办企业等4项一级指标的排名明显优于总体水平,而办理施工许可证、纳税、获得信贷、跨境贸易、保护中小投资者、办理破产等6项一级指标的排名则落后甚至远远落后于总体水平(表1)。根据与总体水平差异程度,我们可将10项一级指标分为三大类。强项类,包括执行合同、获得电力、登记财产、开办企业等4项指标。这4项指标的排名不仅在中国总体水平排名之前,而且在前28名以内。其中,执行合同一项已进入前十。弱项类,包括跨境贸易、保护中小投资者、办理破产等3项指标。这3项指标排名位于第61位至第65位之间,虽然落后于中国总体排名水平,但不至于太靠后,介于全球190个经济体的1/3分位左右。短板类,包括办理施工许可证、纳税和获得信贷等3项指标。这3项指标排名显著落后于中国总体水平,尤其是后两项,是当前中国营商环境10项一级指标中的两个最大短板。
     
      二、完善市场化、法治化、便利化营商环境的时代背景
     
      完善“市场化、法治化、便利化”的营商环境,是新形势下中国加快营造国际一流营商环境的必然要求。进入新时代以来,随着国际国内环境发生深刻复杂变化,中国经济发展面临的新挑战、新使命、新任务不断增多。无论是应对高标准国际经贸规则的新挑战,还是推动中国经济高质量发展的新使命,以及加快培育国际竞争新优势的新任务,都需要通过完善营商环境加快营造国际一流营商环境。
     
      (一)应对国际经贸规则新变化,需要重点提高营商环境的市场化
     
      自2001年加入世界贸易组织(WTO)以后,中国逐步全面融入世界经济体系。在这期间,WTO规则成为中国融入世界经济体系的规则和制度基础。中国充分享受了WTO成员各项基本权利,获得了稳定、透明、非歧视的多边贸易机制保障,从而深度参与国际分工与合作,推动经济取得了举世瞩目的伟大成就。中国先后在2010年、2013年发展成为世界第二大经济体、货物贸易第一大国。2018年,中国GDP达到13.6万亿美元。
     
      然而,自2008年全球金融危机以来,以互联网、大数据和人工智能等前沿技术为驱动力的第四次工业革命正以前所未有的态势席卷全球。随着新技术革命推动的生产方式变革,全球经济一体化的组织方式已经迥然不同。新技术及正在兴起的新工业革命可能促进生产组织方式调整,持续推进生产要素的全球配置与融合,或将形成新的全球化范式。⑧随着以全球产业链、供应链、价值链为核心的全球经济一体化的深入发展,迫切要求国际经贸规则朝着更加有利于贸易投资自由化和便利化方向变革,高标准国际经贸规则成为新型全球化下国际经贸规则发展的新趋势。⑨譬如,2018年12月30日,日本牵头完成的高标准CPTPP(全面与进步跨太平洋伙伴关系协定)正式生效。又如,WTO改革正酝酿制定新的高标准的国际多边规则。
     
      高标准国际经贸规则的基本特征是大幅消减关税壁垒、非关税壁垒和产业补贴,营造公平竞争的市场化营商环境,甚至美国特朗普政府主张所谓“公平、对等”的“三零(零关税、零壁垒、零补贴)贸易秩序”。尽管“三零贸易秩序”总体上不符合建立当代全球贸易秩序与规则的基本理念与精神,在现实中也很难实现⑩,但是,涉及市场准入、技术标准、竞争中性以及服务贸易、跨境电商等方面的高标准贸易规则正在成为发达国家主导的自由贸易协定谈判的主要内容,也是WTO改革的焦点。这些高标准国际经贸新规则新趋势的许多要求恰恰针对着中国经济体制的短板,大多也是中国进一步深化市场化改革的自身要求。因此,进一步提高营商环境的市场化水平是应对高标准国际经贸规则所带来新挑战的首要任务。
     
      (二)推动中国经济高质量发展,需要重点提高营商环境的法治化
     
      进入新时代以来,中国经济发生了阶段性历史转换,由高速增长阶段转向高质量发展阶段。理论上,高质量发展是经济发展质量的高级状态和最优状态,是以五大新发展理念为指导的经济发展状态。{11}高质量发展,首先是创新发展。创新既是引领新时代发展的第一动力,也是促进实体经济升级、引领高质量发展的核心驱动力。为此,党的十九大报告将加快建设创新型国家列为推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革的六大重点任务之一并位居第二。
     
      党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央深入实施创新驱动战略,中国研发经费投入规模保持较快增长,研发经费强度(研发经费与GDP的比值)持续提高,创新正成为推动中国经济高质量发展的新引擎。国家统计局数据显示,2018年,中国研发经费投入总量达到1.97万亿元,连续6年稳居世界第二;研发经费投入强度为2.19%,连续5年超过2%并再创历史新高;科技对经济增长的贡献率提高到58.5%,比2012年提高6.3个百分点。尽管如此,同国际先进水平相比,当前中国科技发展水平还有较大差距,科技创新还没有真正成为经济社会发展的内生动力,关键核心技术短板突出,这些正成为中国经济高质量发展的“阿喀琉斯之踵”。
     
      中国科技发展水平总体不高,既有基础薄弱的历史因素,也与缺乏激励创新的社会环境有关。为此,《国家创新驱动发展战略纲要》提出,实施创新驱动发展战略,必须从环境营造和资源投入等方面加大保障力度,其中,培育创新友好的社会环境,首要任务是健全保护创新的法治环境。这是因为,法治是推动科技创新的基本保障,在引领和规范创新驱动发展中发挥着不可或缺的作用。{12}一方面,法治可以通过保护知识产权等激励万众创新的积极性和主动性。创新活动与知识产权从来都是相伴相随、相辅相成的,保护知识产权就是保护创新。诚如习近平所强调:“加强知识产权保护,不仅是维护内外资企业合法权益的需要,更是推进创新型国家建设、推动高质量发展的内在要求。”{13}另一方面,法治可以保障科技创新在正确的轨道上健康运行。理论上,科技创新对经济发展具有双重效应,在引致生产率提高、促进经济增长等正面效应的同时,也或将带来结构性失业、伦理道德风险等负面效应。{14}通过立法防控科技创新的负面效应是世界主要科技大国促进科技创新健康发展的普遍经验。因此,进一步提高营商环境的法治化水平,是推动中国经济高质量发展的重点任务。
     
      (三)加快培育国际竞争新优势,需要重点提高营商环境的便利化
     
      吸引外资是中国经济发展和对外开放的重要内容。改革开放以来,中国充分发挥劳动力低价格、土地和税收政策优惠等竞争优势,吸引外资工作取得了非凡成就。截至2018年,中国吸引外资流量已连续两年位居全球第二,连续27年位居发展中国家第一。
     
      然而,国际金融危机以来,国际产业布局深刻调整,全球价值链呈现慢慢收缩与重构的新态势。{15}在此态势下,中国吸引外资竞争面临双重冲击:一方面,受发达经济体“再工业化”和贸易保护主义影响,在先进制造业和现代服务业引资中面临美、日、德等发达经济体高技术优势的冲击;另一方面,受新兴经济体招商引资政策影响,在中低端制造业引资中面临印度尼西亚、越南等周边新兴经济体低劳动力成本优势的冲击。{16}与此同时,进入新时代以来,中国低劳动力成本等传统优势加速弱化。以劳动力成本为例,受人口年龄结构的不断改变、劳动保护制度的日臻完善等诸多因素影响,中国劳动力价格持续上升。{17}根据国际劳工组织数据,2016年中国雇员月薪已达847美元,既显著高于越南(250美元)和印度尼西亚(136美元)等周边新兴经济体,也明显高于巴西(589美元)、俄罗斯(547美元)和南非(243美元)等金砖国家。不仅如此,从单位劳动力成本(平均劳动报酬/劳动生产率)看,中国甚至还高于美国。有研究表明,从2017年起,中国制造业的单位劳动力成本就开始高于美国。{18}为此,党的十九大报告提出,推动形成全面开放新格局,要加快培育国际经济合作和竞争新优势。
     
      国际竞争在一定程度上也是营商环境的竞争,良好的营商环境将逐步成为中国吸引外资新的国际竞争力。习近平指出:“过去,中国吸引外资主要靠优惠政策,现在要更多靠改善投资环境。”{19}这是因为,营商环境是经济发展的体制性、制度性安排,既是一个国家和地区的重要软实力和核心竞争力,也是市场主体选择投资与贸易合作地的重要参考指标,优化营商环境就是提高国际竞争力。随着传统比较优势加速弱化和入世红利逐渐消退,劳动力、土地等传统生产要素成本优势对吸引外资的作用不断下降,营造国际一流的营商环境等新竞争优势对吸引外资的作用将日渐上升,这其中提高营商环境的便利化水平尤为重要。世界银行的《营商环境报告》就是根据各经济体营商环境的便利度指标来排名的,该报告对各国吸引投资乃至经济发展均产生极其广泛的影响,不少国家将其纳入对外招商引资的宣传点。因此,进一步提高营商环境的便利化水平,是加快培育国际竞争新优势的重要任务。
     
      三、完善市场化、法治化、便利化营商环境的路径重点
     
      如前所述,营造国际一流的营商环境,是以习近平同志为核心的党中央在新时代作出的重大决策部署。党的十八大以来,中国营商环境建设成效显著,但对标国际一流仍然存在一定差距且自身发展很不平衡。为此,要针对其当前存在的弱项和短板,采取重点突破、以点带面方式,加快打造国际一流的营商环境,以推动中国经济高质量发展、实现 “两个一百年”的伟大奋斗目标。
     
      (一)以推行竞争中性为重点,进一步完善市场化营商环境
     
      “市场化就要破除不合理体制机制障碍,更大激发市场主体活力和社会创造力。”{20}竞争是激发市场主体活力和社会创造力的根本,而公平竞争则是市场经济的本质和核心。平等对待各类市场主体,是营造市场化营商环境的首要任务。市场化本身有一个逐步发展的过程。改革开放40多年以来,尤其是党的十八大以来,中国始终坚持社会主义市场经济改革方向,不断完善社会主义市场经济体制,市场化改革取得重大进展,中国特色社会主义市场经济体制已经初步建立。但由于起点低、起步晚,仍存在不少问题。如市场体系仍不够健全,市场竞争不够中性,市场开放力度还有待于进一步加大,市场准入门槛还有待于进一步降低,等等。为此,进一步完善市场化营商环境,关键是强化竞争政策的基础性作用,让市场在资源配置中起决定性作用,以激发市场主体活力和社会创造力。
     
      与市场开放和市场准入相比,竞争中性是目前中国营商环境市场化方面的最大短板。竞争中性的提出虽然直接源于国有企业基于所有权获得的相对于私有企业的竞争优势,并较快成为国际贸易与投资协定的新规则,但其主张约束那些造成市场主体竞争优势差异的政府措施,非歧视性地对待国有企业和民营企业、本国企业和外国企业,也是贯穿中国社会主义市场经济体制的思想和原则之一。{21}因此,未来几年,要以按照竞争中性原则平等对待所有市场主体为重点,进一步提高营商环境的市场化水平。一方面,最大限度收缩行政手段,大力清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,实现国有企业、民营企业和外资企业等各类经济主体享有同等的市场竞争,把市场主体的活力激发出来。另一方面,进一步缩减和更具体地界定负面清单领域,以权利公平、机会公平、规则公平保障公平准入,加强负面清单管理制度的实施机制建设,不断缩减清单事项,推动“非禁即入”普遍落实。负面清单以外的领域向各类市场主体开放,民营企业、国有企业和外资企业享有同等准入条件,确保任何市场主体不受歧视性对待。
     
      (二)以加强知识产权保护为重点,进一步完善法治化营商环境
     
      “法治是最好的营商环境”{22},进一步完善法治化营商环境,主要是为中国经济创新和高质量发展提供强力司法支撑和制度保障。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央全面推进依法治国,中国在营造法治化营商环境方面不断取得新进展。《优化营商环境条例(草案)》更是以政府立法形式为各类市场主体投资兴业提供了有力的制度保障。尽管如此,与推进高质量发展的新要求相比,中国的法治化营商环境仍然有待于进一步改进。例如,在激励万众创新的知识产权保护方面仍存在企业维权取证难、周期长、赔偿低等现象。又如,在备受市场关注的招标投标和政府采购中还有不少“玻璃门”。为此,进一步完善法治化营商环境,关键是推进知识产权保护、规则公开透明、监管公平公正。
     
      第一,以加强知识产权保护为重点,依法保护各类市场主体产权和合法权益,为激励万众创新提供有力的司法保障。一是加快推进专利法、著作权法等修改进程,以及专利法实施细则等行政法规的修订,为激励各类市场主体创新提供完善的制度和法律体系保障。二是加强各市场主体特别是科技型中小企业在创业创新过程中的知识产权保护,充分保障知识产权权利人的合法权益。三是推动建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度,进一步强化知识产权执法,依法严厉惩治侵犯知识产权的违法犯罪行为。第二,用法治来规范政府和市场的边界,推进规则公开透明。规则体系应尊重市场经济规律,尽可能完整覆盖市场主体的全部生命周期,对市场主体在市场准入、生产经营、退出市场等过程中的相关行为作出明确规范,清晰界定政府和市场的边界,确保规则的边界清晰、内容明确、公开透明。第三,创新监管方式,推进监管公平公正。一是抓紧完善相关制度和工作机制,推动“双随机、一公开”监管模式在日常监管领域中全覆盖。二是依法建立权威、统一、可查询的市场主体信用记录,建立以信用为基础的新监管机制。三是加快互联网、大数据和人工智能等前沿技术在市场监管领域的推广应用,逐步推行“互联网+监管”“人工智能+监管”等新监管模式。
     
      (三)以深化“放管服”改革为重点,进一步完善便利化营商环境
     
      如前所述,当前中国营商环境自身发展很不平衡,就世界银行营商环境便利度评估的10项一级指标来说,尚存在办理施工许可证、纳税、获得信贷三大短板。第一,办理建筑许可证便利度亟待提高。中国在办理建筑许可证方面涉及规划国土、住建、发改、水务、环保、消防、园林绿化、人防等多个行政部门,仍面临手续多、耗时长、成本高等突出问题。2018年,在中国办理建筑许可证仍需经过20道手续、总时长155天、费用占中国人均收入的2.9%,而全球表现最佳者相应数据分别为7道手续、27.5天和0.1%。第二,纳税环境亟待改进。中国纳税环境仍然存在总税费率偏高和税后流程指数偏低等突出问题。2018年,中国总税费率高达64.9%,而全球最佳者不到10%;税后流程指数仅50,而全球最佳者高达98。第三,信贷获得性有待提高。征信所覆盖率和合法权利力度指数(0~12)偏低,是当前中国信贷获得性方面面临的突出问题。2018年,中国征信所覆盖率指标为0,与全球25个经济体的100%相比不啻天渊;合法权利力度指数也仅为4,而全球有5个经济体为12。
     
      针对以上短板,可从以下三方面进一步完善便利化营商环境。第一,以深化“放管服”改革为抓手,对办理建筑许可证、纳税等事项大幅精简审批手续、压缩办理时间、降低办理成本,提高企业办理施工许可、缴纳税费、获得水电气便利度。可借鉴新加坡经验,争取到2022年将办理建筑许可和纳税手续等成本降至经合组织平均水平。第二,进一步深化税制改革,实施新一轮更大规模减税降费。可借鉴国际经验,精准下调相关税费率,切实减轻包括外资企业在内的所有企业税负。例如,参考美国减税做法,争取到2022年将企业所得税的一般税率由当前的25%降到20%、小型微利企业的税率由20%降到15%;又如,借鉴德国经验,争取到2022年将中小企业负担的社会保险费费率由当前的31.2%降到25%以下。第三,推动私营和非官方征信机构发展,不断发展与完善担保法和破产法的制度建设与改革,争取到2022年将征信所覆盖率和合法权利力度指数提高至经合组织平均水平。与此同时,金融管理部门要加强对金融机构支持民营企业、小微企业工作的指导和监督,引导其加大对民营企业和小微企业的支持力度,提供针对性金融产品和服务,从供给侧发力切实解决长期以来困扰民营企业和小微企业发展的融资难融资贵问题。

    【作者简介】
    杨丽花,中国政法大学商学院副教授;董志勇,北京大学经济学院教授
    【注释】
    [1] 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[N].人民日报,2015-11-04.
    [2] 习近平主持召开中央财经领导小组第十六次会议强调:营造稳定公平透明的营商环境,加快建设开放型经济新体制[N].人民日报,2017-07-18.
    [3] 习近平.共建创新包容的开放型世界经济——在首届中国国际进口博览会开幕式上的主旨演讲[N].人民日报,2018-11-06.
    [4] 习近平.齐心开创共建“一带一路”美好未来——在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的主旨演讲[N].人民日报,2019-04-27.
    [5] 杨继瑞、周莉.优化营商环境:国际经验借鉴与中国路径抉择[J].新视野,2019(1).
    [6] 世界银行《2019年营商环境报告》覆盖了影响企业生命周期的11个领域的监管法规,即开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、执行合同、办理破产和劳动力市场监管,其中劳动力市场监管的数据没有包括在2018年的营商便利度排名中。
    [7] World Bank. Doing Business 2019: Training for Reform, October 31, 2018,[EB/OL].世界银行网站,http:// www.doingbusiness.org/content/dam/doingBusiness/ media / Annual-Reports / English / DB2019 - report  _ web-version.pdf.
    [8] 陶涛.后危机时代全球化的新特征与新趋势[J].新视野,2017(6).
    [9] 王跃生、李宇轩.新型全球化下国际经贸规则新趋势与中国对策[J].中国特色社会主义研究,2017(2).
    [10] 王跃生.世界经济或将进入多趋势并存的时代:表征、成因与未来——兼论特朗普的“三零贸易秩序”[J].国际经济评论,2018(6).
    [11] 任保平、文丰安.新时代中国高质量发展的判断标准、决定因素与实现途径[J].改革,2018(4).
    [12] 石佑启、刘茂盛.论创新驱动发展的法治支撑[J].学术研究,2016(1).
    [13] 曹静、周亚林.人工智能对经济的影响研究进展[J].经济学动态,2018(1).
    [14] 马相东、王跃生.全球贸易新常态与中国外贸发展新策略[J].中共中央党校学报,2015(6).
    [15] 马相东、王跃生.新时代吸引外资新方略:从招商政策优惠到营商环境优化[J].中共中央党校学报,2018(4).
    [16] 肖文、薛天航.劳动力成本上升、融资约束与企业全要素生产率变动[J].世界经济,2019(1).
    [17] 林珊、林发彬.中国制造业分行业单位劳动力成本的国际比较[J].东南学术,2018(6).
    [18] 习近平.开放共创繁荣,创新引领未来——在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式上的主旨演讲[N].人民日报,2018-04-11.
    [19] 李克强.在全国深化“放管服”改革,优化营商环境电视电话会议上的讲话[N].人民日报,2019-07-29.
    [20] 刘戒骄.竞争中性的理论脉络与实践逻辑[J].中国工业经济,2019(6).
    [21] 习近平主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议强调:完善法治建设规划提高立法工作质量效率,为推进改革发展稳定工作营造良好法治环境[N].人民日报,2019-02-26.
    【参考文献】


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