世卫组织突发公共卫生事件的评估标准和应对措施
2020/2/4 10:22:18  点击率[15]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】其他
    【出处】微信公众号:广外法学
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】新型冠状病毒;国际卫生条例;AHEIC
    【全文】

      “2019新型冠状病毒”于2019年12月中旬首次在中国湖北省武汉市的病毒性肺炎病例中被发现,2020年被世界卫生组织正式命名。此病毒引发的感染疾病在2020年1月下旬进入爆发期,截至2020年1月29日,全国确诊病例超过600,132例病例中患者死亡。与此同时,境外也相继有疑似患者和确诊患者被报道。至此,2019新型冠状病毒在未来可能成为全世界需要共同面对和控制的传染疾病。世界卫生组织在2020年1月23日就新型冠状病毒疫情在日内瓦召集紧急委员会会议,并将于2020年1月30日就是否将此次疫情认定为“国际关注的突发公共卫生事件”作出最终决定。
     
      “国际关注的突发公共卫生事件(a public health emergency of international concern)”是一个非常特定的术语,其渊源是世界卫生组织在2005年修订的《国际卫生条例(International Health Regulations)》。该条例对缔约国具有约束力。我国是世界卫生组织的创始缔约国之一,因此,该条例的相关规定也适用于我国。以下基于该条例的规定,具体说明如何判定某疫情是否构成“国际关注的突发公共卫生事件”,以及缔约国面对此类事件时应采取的措施。
     
      一、《国际卫生条例》的制定和宗旨
     
      《国际卫生条例》由1969年世界卫生大会通过,最初涵盖6种“检疫疾病”,随后于1973年和1981年进行修订,是把涵盖的疾病数从6 种减少到3种(黄热病、鼠疫和霍乱),并标明天花已在全球范围内被根除。
     
      进入21世纪后,在新世界第一次全球公共卫生突发事件,即SARS(严重急性呼吸道综合征)全球传播的推动下,2005年世界卫生大会修订《国际卫生条例》,修订后的条例于2007年6月15日生效。该条例的目的和范围是“以针对公共卫生风险,同时又避免对国际交通和贸易造成不必要干扰的适当方式,预防、抵御和控制疾病的国际传播,并提供公共卫生应对措施。”此次修订将条例的适用对象范围从过去的“特定疾病或传播方式”扩大到“对人类构成或可能构成严重危害的任何病症或医疗状况,无论其病因或来源如何”。
     
      二、“国际关注的突发公共卫生事件”的评估
     
      根据《国际卫生条例》,“国际关注的突发公共卫生事件”是指,根据本条例规定所确定的不同寻常的事件:(1) 通过疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生风险;以及 (2) 可能需要采取协调一致的国际应对措施。这里的“事件”是指,发生疾病或可能发生疾病的情况。
     
      根据《国际卫生条例》,在决定某个事件是否构成国际关注的突发公共卫生事件时,应该考虑的内容包括:(1) 缔约国提供的信息;(2) 附件2所含的决策文件;(3) 突发事件委员会的建议;    (4) 科学原则(是指通过科学方法了解的公认基本自然法则和事实)以及现有的科学依据(是指根据既定和公认的科学方法提供一定证据的信息)和其他有关信息;以及(5) 对人类健康危险度、疾病国际传播风险和对国际交通干扰危险度的评估。
     
      条例在附件2“评估和通报可能构成国际关注的突发公共卫生事件的决策文件”中具体规定了缔约国对事件的评估标准。
     
      条约将缔约国国家监测系统发现的事件区分为三类。第一类是“不寻常或意外的并且可能具有严重的公共卫生影响,应当予以通报”的事件,包括“天花、由野毒株引起的脊髓灰质炎、新亚型病毒引起的人流感、SARS”。第二类是“已证明能够造成严重的公共卫生影响并能在国际上迅速传播”的事件,包括“霍乱、肺鼠疫、黄热病、病毒性出血热(埃博拉热、拉萨热、马尔堡热)、西尼罗热、引起国家或区域特别关注的其他疾病(如登革热、裂谷热和脑膜炎球菌病)”。第三类是“其他任何可能引起国际公共卫生关注的事件”,包括“那些原因或起源不明的事件以及不在上述两类所列事件范围之内的事件”。此次在我国首先爆发的“2019新型冠状病毒”应属于第三类。
     
      对于第一类事件,不需要再依据其他标准进行评估,缔约国应向世界卫生组织报告。第二类事件和第三类事件还需要根据如下四个标准进行进一步评估:“事件的公共卫生影响是否严重”、“事件是否不寻常或意外”、 “是否有国际传播的严重危险”和“是否有限制国际旅行或贸易的严重危险”。至少符合上述四个标准中的两个,缔约国才应向世界卫生组织通报;只满足其中一个条件或一个条件都不满足的,不予通报,如取得更多信息,再次进行评估。
     
      条例附件2详细列举了根据上述四个标准进行评估时可考虑的实例。不过,实例不具有约束力,提供实例的目的是协助解释决策文件的标准、提供指导。
     
      其一,评估“事件的公共卫生影响是否严重”时,考虑如下事项。
     
      1、此类事件造成的病例数和(或)死亡数对某地、某时或某人群而言是否众多?
     
      2、此事件是否有可能产生重大的公共卫生影响?导致重大公共卫生影响的情况实例包括:(1)由很有可能流行的病原体引起的事件(病原体的传染性、高病死率、多种传播途径或健康携带者);(2)治疗失效的指征(对抗生素新的或正在出现的耐药性、疫苗无效、耐受解毒剂或使之无效);(3)即使人间未发现病例或病例很少,此事件仍构成严重的公共卫生危害;(4)在医务人员中报告病例;(5)高危人群特别易受侵害(难民、免疫接种水平较低者、儿童、老人、免疫力低下者、营养不良者等);(6)有可能妨碍或推迟做出公共卫生反应的伴随因素(自然灾害、武装冲突、不利的气候条件、缔约国国内有多个疫源地);(7)事件发生在人口十分密集的地区;(8)自然或非自然发生的有毒、传染性或其他有害物质的播散,使人群和(或)大范围的地理区域受染或有可能受染。
     
      3、是否需要外部援助,以便检测、调查、应对和控制当前事件或防止新病例的出现?可能需要援助的实例包括:(1)人力、财力、物资或技术资源不足,特别是调查事件的实验室或流行病学能力不足(设备、人员、财政资源);(2)解毒剂、药物和(或)疫苗和(或)防护设备、除污设备或辅助性设备难以满足预计的需要;(3)现有的监测体系难以及时发现新病例。
     
      其二,评估“事件是否不寻常或意外”时,考虑如下事项。
     
      1、事件是否不寻常?不寻常事件的实例包括:(1)事件由未知因子引起,或其来源、载体和传播途径不寻常或不明;(2)病例的发展比预期的严重(包括发病率或病死率),或症状罕见;(3)事件本身对特定地区、季节或人群属于异常。
     
      2、从公共卫生的角度看,事件是否意外?事件意外的实例包括:引起事件的疾病(因子)已经在缔约国消灭或根除,或以前未报告过。
     
      其三,评估“是否有国际传播的严重危险”时,考虑如下事项。
     
      1、是否有证据表明与其他国家的类似事件存在流行病学联系?
     
      2、是否存在任何因素,警示我们,此病原、载体或宿主有可能跨越国境?有可能引发国际传播的情况实例包括:(1)在有当地传播证据的地方,存在指示病例(或其他有联系的病例)并且在前一月内,曾国际旅行(如属已知的病原体,则相当于潜伏期的时间);或曾参加国际集会(朝圣、体育竞赛、会议等);或曾与某位国际旅行者或某个高度流动的人群有密切接触;(2)环境污染引起的事件,有跨境扩散的可能;(3)事件发生在国际交通频繁的地区,而其卫生控制或环境检测或除污的能力有限。
     
      其四,评估“是否有限制国际旅行或贸易的严重危险”时,考虑如下事项。
     
      1、过去的类似事件是否导致国际贸易和(或)旅行限制?
     
      2、事件的来源是否怀疑或已知是有可能受污染的食品、水或任何其他物品,而后 者已向其他国家出口或从其他国家进口?
     
      3、事件是否与某个国际性集会有联系,或者发生在国际旅游频繁的某个地区?
     
      4、事件是否引起外国官员或国际媒体要求更多的信息?
     
      三、“国际关注的突发公共卫生事件”的应对
     
      (一)国内自下而上的核心能力要求
     
      缔约国有义务利用现有的国家机构和资源,发展最低限度的特定核心公共卫生能力,该能力包括以下两方面:
     
      1、监测、报告、通报、核实、应对的核心能力要求
     
      首先,当地社区层面和(或)基层公共卫生应对层面的能力要求包括:(1)发现在本国领土的所有地区于特定时间和地点发生的超过预期水平的涉及疾病或死亡的事件。(2)立即向相应的卫生保健机构报告所掌握的一切重要信息。在社区层面,应该向当地社区卫生保健机构或合适的卫生人员报告。在基层公共卫生层面,应该根据组织结构向中层或国家机构报告。重要信息包括:临床记录、实验室结果、风险的来源和类型、患病人数和死亡人数、影响疾病传播的条件和所采取的卫生措施。(3)立即采取初步控制措施。
     
      其次,中层公共卫生应对能力要求包括:(1)确认所报告事件的状况并支持或采取额外控制措施。(2)立即评估报告的事件,如发现情况紧急,则向国家级机构报告所有重要信息。紧急事件的标准包括严重的公共卫生影响和(或)不寻常或意外的、传播可能大的特性。
     
      最后,国家层面评估和通报的能力要求包括:(1)在48小时内评估所有紧急事件的报告。(2)如评估结果表明,该事件属应通报事件,应立即通报世界卫生组织。
     
      国家层面公共卫生应对的能力要求包括:(1)迅速决定为防止国内和国际传播需采取的控制措施。(2)通过专业人员、对样品的实验室分析(在国内或通过合作中心)和后勤援助(如设备、供应和运输)提供支持。(3)提供需要的现场援助,以补充当地的调查。(4)与高级卫生官员和其他官员建立直接业务联系,以迅速批准和执行遏制和控制措施。(5)与其他有关政府部门建立直接联系。(6)以现有最有效的通讯方式与医院、诊所、机场、港口、陆路口岸、实验室和其他重要的业务部门联系,以传达从世界卫生组织收到的关于在缔约国本国领土和其他缔约国领土上发生事件的信息和建议。(7)制定、实施和保持国家突发公共卫生事件应急预案,包括建立多学科、多部门 工作组以应对可构成国际关注的突发公共卫生情况的事件。(8)全天24小时执行上述措施。
     
      2、指定机场、港口和陆路口岸的核心能力要求
     
      首先,随时具备以下能力:(1)能提供地点适宜的医疗服务机构(包括诊断设施),足够的医务 人员、设备和场所,以使患病的旅行者得到迅速的诊治;(2)能调动设备和人员,以便将患病的旅行者运送至适当的医疗设施;(3)配备受过培训的人员检查交通工具;(4) 通过酌情开展卫生监督工作,确保使用入境口岸设施的旅行者拥有安全的环境,包括检查饮水供应、餐饮点、班机服务设施、公共洗手间、固体和液体废物处理措施和其他潜在的危险地方;(5)制定尽可能切实可行的计划并提供受过培训的人员,以控制入境口岸及其附近的媒介和宿主。
     
      其次,应对可能的国际关注的突发公共卫生事件,具备以下能力:(1)通过建立和完善突发公共卫生事件应急预案,为突发公共卫生事件提供适当的应对措施,包括在相应的入境口岸、公共卫生和其他机构和服务部门任命协调员和指定联系点;(2)评估和诊治确诊的旅行者或动物,为此与当地医疗和兽医机构就其隔离、治疗和可能需要的其他支持性服务做出安排;(3)提供与其他旅行者分开的适当场地,以便对疑似患者或确诊患者进行访视;(4) 对疑似感染的旅行者进行评估,必要时进行检疫,检疫设施最好远离入境口岸;(5)采取建议的措施,对行李、货物、集装箱、交通工具、物品或邮包进行除 虫、灭鼠、消毒、除污,或进行其他处理,包括适当时在为此目的特别指定和装 备的场所采取这些措施;(6)对到达和离港的旅行者采取出入境控制措施;(7)调动专用设备和穿戴合适个人防护装备的受过培训的人员,以便运送可能携带感染或污染的旅行者。
     
      (二)“国际关注的突发公共卫生事件”的具体应对
     
      该报告义务开始于对象事件尚未被确认为“国际关注的突发公共卫生事件”之前的阶段,具体规定如下。
     
      1、向世界卫生组织的通报
     
      对于根据条例规定标准“有可能构成国际关注的突发公共卫生事件”,缔约国有向世界卫生组织通报的义务。
     
      一是缔约国对本国领土内情况的通报义务。
     
      缔约国利用附件2的决策文件评估本国领土内发生的事件,并在在评估公共卫生信息后24小时内,以现有最有效的通讯方式,向世界卫生组织通报在本国领土内发生、并根据决策文件有可能构成国际关注的突发公共卫生事件的所有事件,以及为应对这些事件所采取的任何卫生措施。
     
      通报后,缔约国应该继续及时向世界卫生组织报告它得到的关于所通报事件的确切和充分详细的公共卫生信息,在可能时包括病例定义、实验室检测结果、风险的来源和类型、病例数和死亡数、影响疾病传播的情况及所采取的卫生措施;必要时,应该报告在应对可能发生的国际关注的突发公共卫生事件时面临的困难和需要的支持。
     
      二是信息共享缔约国对本国领土内情况的通报义务。
     
      在意外或不寻常公共卫生事件期间的信息共享缔约国如果有证据表明在其领土内存在可能构成国际关注的突发公共卫生事件的意外或不寻常的公共卫生事件,不论其起源或来源如何,应向世界卫生组织提供所有相关的公共卫生信息。具体要求与缔约国对本国领土内情况的通报相同。
     
      三是缔约国对本国领土外情况的通报义务。
     
      在可行的情况下,缔约国应该在获得在本国领土外确认发生有可能引起疾病国际传播的公共卫生风险证据后的24小时内报告世界卫生组织,其依据为出现以下输出或输入性:(1) 人类病例;或者(2)携带感染或污染的媒介;或者(3)被污染的物品。
     
      2、世界卫生组织的应对建议
     
      世界卫生组织在确定“国际关注的突发公共卫生事件”后,应针对相关事项向缔约国发布临时建议。临时建议可包括遭遇国际关注的突发公共卫生事件的缔约国或其他缔约国对人 员、行李、货物、集装箱、交通工具、物品和(或)邮包应该采取的卫生措施。
     
      一是针对人员,世界卫生组织可以建议缔约国采取如下措施:(1)不必采取特定的卫生措施;(2)审查在受染地区的旅行史;(3)审查医学检查证明和任何实验室分析结果;(4)需要做医学检查;(5)审查疫苗接种或其他预防措施的证明;(6)需要接种疫苗或采取其他预防措施;(7)对疑似患者进行公共卫生观察;(8)对疑似患者实行检疫或其他卫生措施;(9)对确诊患者实行隔离并进行必要的治疗;(10)追踪与疑似患者或确诊患者接触过的人员;(11)不准疑似患者或确诊患者入境;(12)拒绝未感染的人员进入受染地区;以及(13)对来自受染地区的人员进行出境检查和(或)限制出境。
     
      二是针对行李、货物、集装箱、交通工具、物品和邮包,可建议采取的措施包括:(1)不必采取特定的卫生措施;(2)查载货清单和航行路线;(3)实行检查;(3)审查离境或过境时采取消除感染或污染措施的证明;(4)处理行李、货物、集装箱、交通工具、物品、邮包或尸体(骸骨)以消除感染或污染,包括病媒和宿主;(5)采取具体卫生措施以确保安全处理和运输尸体(骸骨);(6)实行隔离或检疫;(7)如果现有的一切处理或操作方法均不成功,则在监控的情况下查封和销毁受感染、污染或者嫌疑的行李、货物、集装箱、交通工具、物品或邮包;以及(8)不准离境或入境。

    【作者简介】
    陈云良, 广东外语外贸大学法学院、中南大学医疗卫生法研究中心教授;于佳佳,上海交通大学凯原法学院副教授。

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