如何理解武汉市慈善总会27亿元善款上缴财政?
2020/2/13 15:19:21  点击率[6]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】财税法
    【出处】北京大学社会法学
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】武汉市慈善总会;善款;财政
    【全文】

      今天一则新闻又引发舆情。具体内容如下:
     
      武汉市慈善总会作为民政部指定的五家接收捐赠的单位之一,主要负责接收捐款和通用物资。为做好慈善捐赠工作,武汉市民政局制定《武汉市新冠肺炎防控捐赠工作规程》,制发《关于加强新型肺炎防控社会捐赠工作管理的通知》,规范应对疫情的社会捐赠管理。1月23日以来,累计向社会发布接受捐赠款物情况的公告8期,捐赠款使用公告2期(涉及资金14.35亿元,含定向0.47亿元),实现全额全程公开。截至2月2日12时,市慈善总会接收社会捐款共计30.226197亿元,并于1月27日起分4批上缴市财政,累计划转27亿元。
     
    ——资料来源:《担使命,共战“疫”——武汉市引导社会组织助力疫情防控》,《中国社会报》2月10日
     
      一石惊起千层浪。批评之声主要集中于此种善款划转至财政账户的操作违反了捐赠人意愿;担忧者认为这种善款划拨会导致捐赠人知情权无法实现;建言者要求即便划转至财政账户,也得要求专款专用,并及时公开善款使用情况的信息。
     
      我前几天曾经撰文就民政部要求善款归集到五个机构的文件作出过梳理和解释。有些问题已经厘清,但是有些问题尚未彻底厘清。故今天再次撰文,讨论一个问题:如何理解武汉市慈善总会将27亿元社会捐赠上缴市财政的行为?
     
      为了讲清楚这个问题,还得梳理清楚事情的来龙去脉。
     
      一、突发事件应对时政府部门接受社会捐赠的前世今生
     
      (一)汶川地震前,政府直接接受社会捐赠,且不允许社会组织接受捐赠
     
      在较长一段时期内,我国一旦发生自然灾害或者公共卫生事件等突发事件,一般均由以下几个渠道来接受社会捐赠:民政部作为政府部门设立救灾账号(以财政汇缴账户的方式)统一接受社会捐赠之外,同时还指定红十字总会及其地方红十字会、慈善总会及其地方慈善会接受社会捐赠。
     
      例如2003年为应对非典型肺炎疫情,《民政部关于非典型肺炎社会捐赠的通告》就明确以下内容:此次非典型肺炎社会捐赠款物由民政部门、卫生部门负责接受,中国红十字会总会、中华慈善总会也可接受。其他部门和社会组织一律不得接受社会捐赠,已接受的捐赠款物应尽快移交民政部门或卫生部门。不符合上述规定的,均属于违规行为,广大群众可向当地民政部门举报。民政部门要会同公安、工商等部门及时查处和取缔各种形式的非法募捐活动。
     
      这一做法一直延续到2008年汶川地震之前。
     
      (二)汶川地震时,政府接受社会捐赠,同时允许社会组织接受捐赠
     
      但是2008年汶川地震发生之后,大量基金会第一时间发起募捐活动并获得社会的广泛支持,后民政部对于宗旨和业务范围中包含有救灾减灾以及相关内容的基金会的募捐活动,都予以了事后认可。这里的一个重大变化在于:2004年《基金会管理条例》颁布,确立了两种类型的基金会:公募基金会与非公募基金会。民间力量兴办的基金会如雨后春笋般兴起。汶川地震发生突然且灾情非常严重,不少具有公募资格的多家基金会第一时间发起募捐活动,并积极开展赈灾行动。
     
      民政部以事后要求这些基金会补办开展汶川大地震救灾募捐活动审批手续的方法,逐一批复同意十六家基金会开展此次募捐活动。
     
      这十六家基金会包括:中国老龄事业发展基金会、中国宋庆龄基金会、中国光华科技基金会、中国残疾人福利基金会、中国人口福利基金会、中国青少年发展基金会、中国儿童少年基金会、中国少数民族文化艺术基金会、中华思源工程扶贫基金会、中国绿化基金会、中国光彩事业基金会、中国教育发展基金会、中国健康促进基金会、中华环境保护基金会、中国妇女发展基金会、中国扶贫基金会。
     
      同时要求这些基金会要依照有关法规政策,制定严格的工作程序,明确纪律要求,建立责任制度。接收救灾款物必须做到手续完备、专账管理、专人负责、账款相符、账目清楚,并向捐赠人出具财政部或省(自治区、直辖市)财政部门统一印制的票据。要保证救灾款物真正用于灾区、用于受灾群众。按照规定,定期向民政部报送捐赠款物接收和安排使用情况。开支的管理费用要严格执行国家法律法规及其自身章程的规定,并尽可能少提取或不提取管理费用,管理费用提取使用情况要向社会公布。要主动向社会公布捐赠款物的接收和安排使用详细情况,接受社会监督。
     
      一年之后,也就是汶川地震一周年之际,民政部发布了《关于全国接收5.12汶川地震抗震救灾捐赠款物及使用情况公告》,具体内容如下表所示。、
     
      由此可见,汶川地震时,全国共接收国内外社会各界抗震救灾捐赠款物合计767.12亿元,其中这十六家基金会共接收捐款12亿元,占比甚少。但是这是很大的进步,即在政府所确定的原有渠道之外,开辟了社会组织在应对突发事件时得以开展募捐活动和实施公益项目的道路,激发了社会力量积极参与的热忱。此举获得当时社会的一致好评,也获得了良好的社会效果。
     
      (三)玉树地震时,政府要求社会组织汇缴善款,但及时予以纠正
     
      2010年玉树地震发生之后,公募基金会们沿袭了汶川大地震时的做法,积极开展社会募捐和志愿动员工作。民政部也发出《关于做好玉树“4.14”地震抗震救灾捐赠工作的通知》(民电〔2010〕49号),明确中国红十字会总会(含中国红十字基金会)、中华慈善总会、中国扶贫基金会、中国老龄事业发展基金会、中国宋庆龄基金会、中国光华科技基金会、中国残疾人福利基金会、中国人口福利基金会、中国青少年发展基金会、中国儿童少年基金会、中国绿化基金会、中国教育发展基金会、中华环境保护基金会、中国妇女发展基金会、中国医药卫生事业发展基金会15个社会组织和公募基金会可开展救灾募捐。
     
      根据民政部所公布的数据,截至2010年7月5日12时,全国共接收青海玉树地震救灾捐赠款物87.66亿元,其中捐款79.58亿元,物资折款8.08亿元。其中,民政部接收捐款24.17亿元(含地方民政部门汇缴),中国红十字会总会接收款物20.88亿元(含地方红十字会汇缴),中华慈善总会接收款物20.17亿元(含地方慈善会汇缴),青海省直接接收款物20.09亿元(含非灾区省区市财政援助资金3.53亿元),其他基金会接收款物2.35亿元。已拨付使用款物9亿元,包括捐款1.13亿元,物资折款7.87亿元。
     
      此后不久,民政部、发改委、财政部、监察部和审计署曾经联合发出《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》(民电[2010]89号),要求基金会们将已经募得的善款归集到青海省民政厅救灾账户、青海省慈善总会和青海省红十字会,切实保障捐赠资金的合理配置和规范使用,旨在弥补信息不对称导致的慈善资源配置不合理,并力图对分散的社会捐赠资金进行规范和监管。
     
      但是要求社会捐赠归集的规定未能充分考量慈善事业自身发展规律,在一定程度上误读了捐赠资金的法律性质。若将善款予以统一归集使用,不仅会与《物权法》、《公益事业捐赠法》、《基金会管理条例》和《自然灾害救助条例》相抵触,而且将打击慈善组织参与救灾的积极性,损害社会捐赠的可持续性,进而影响到我国慈善事业的健康发展。故有关部门主动及时予以纠正,依然由各募得款项的基金会进驻玉树开展公益项目。
     
      玉树地震后一年有余,民政部于2011年8月向社会公告以下内容:
     
      截至2011年8月6日,民政部共接收(含各地汇缴、有关基金会转交)玉树地震抗震救灾捐赠资金266288.75万元,其中定向捐款21810.63万元,非定向捐款244478.12万元。根据《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》(民发〔2010〕89号)的有关要求,民政部已于8月12日将上述资金全部下拨青海省民政厅,用于灾区恢复重建。根据青海省人民政府办公厅依据《玉树地震灾后恢复重建总体规划》上报的捐赠资金使用方案,上述定向捐赠资金将按捐赠人意愿安排使用,非定向资金将用于城乡居民住房、公共服务设施、基础设施、生态环境中灾害防治以及和谐家园中人文关怀等内容。民政部要求青海省民政厅尽快将上述捐款落实到具体项目,定期做好捐赠资金管理使用进展情况的公告反馈工作。
     
      可以得知,对于社会组织接受的捐赠,民政部不再公开相关信息,而由社会组织自行根据相关法律法规公开信息。玉树地震汇缴事件以政府和民间之间的良性沟通画下完美句号,也进一步确立了社会组织在参与自然灾害等突发事件中的地位和作用。
     
      (四)机构改革之后,政府接受社会捐赠路径不明
     
      玉树地震之后,全国范围内也未曾发生突发事件。民政部门也不曾有再次直接接收和转送社会捐赠的表现;2018年机构改革,其中一个重大变化就是:民政部的救灾救济司的职能被分为救灾和救济两个部分,救灾司的职能转移到应急管理部;但是根据“三定方案”,应急管理部负责自然灾害和事故灾难,并不包括社会安全事故和公共卫生事件应对。
     
      自此,对于应对发生公共卫生事件,究竟由哪个政府部门接受社会捐赠,路径变得模糊。
     
      二、本次事件的前因后果
     
      武汉新型冠状病毒肺炎公共卫生事件应对时,有五家机构之所以被委以重任,缘起湖北省肺炎防治指挥部和武汉市肺炎防治指挥部的通告。通告主要内容如下:
     
      武汉新型冠状病毒肺炎防控指挥部1月23日发布的《关于接收防治新型冠状病毒感染的肺炎捐赠的公告》(第4号)确定:
     
      官方接受捐赠主体为武汉市慈善总会和武汉市红十字会,接受捐赠的物资为当前急需用于疫情防控的物资,包括:医用设备、医疗设备、试剂、药品、防护设备、消洗设备、耗材(其中口罩需求量较大)等。暂不接受与疫情防控无关的物资和境外捐赠。而且明确捐赠的款物原则上由武汉市新冠肺炎防控指挥部统一调配使用。武汉市慈善总会、武汉市红十字会将依法依规公布捐赠接收和使用情况,接受社会监督。
     
      湖北省新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部通告1月26日发布的通告确定:
     
      接受社会捐赠的主体为湖北省红十字会、湖北省慈善总会和湖北省青少年发展基金会。当前急需用于疫情防控的物资包括:医用防护服、N95口罩、医用(外科)口罩、正压隔离衣、防护面罩、护目镜、消毒液等。暂不接受与疫情防控无关的物资。同时捐赠款物除定向捐赠外,原则上由湖北省新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部统一调配使用。湖北省红十字会、湖北省慈善总会、湖北省青少年发展基金会将依法依规及时公布捐赠款物接收和使用情况,接受社会监督。
     
      1月26日,基于这两个公告,民政部发布了《关于动员慈善力量依法有序参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》(民政部公告第476号),其中明确:“慈善组织为湖北省武汉市疫情防控工作募集的款物,由湖北省红十字会、湖北省慈善总会、湖北省青少年发展基金会、武汉市慈善总会、武汉市红十字会接收,除定向捐赠外,原则上服从湖北省、武汉市等地新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部的统一调配。外地慈善组织、志愿服务组织在疫情应对响应终止之前,不派工作人员、不发动组织志愿者进入湖北省。”
     
      此后,海内外大量的捐赠物资向上述五个机构汇聚,并出现接收、存放和发放方面的困难,关于地方红十字会不胜其任的报道也形成汹涌舆情。于是以葛云松和贾西津教授等为代表的有识之士呼吁民政部尽快撤销这一公告(参见《葛云松:民政部对慈善组织所募款物的限制应撤销》),以便于释放民间志愿机制的活力,助力疫情防控工作的顺利进行。舆论普遍认为:这五家被指定机构的能力不足已经成为应急物资的“肠梗阻”,甚至有形成“堰塞湖”的风险。因此消除梗阻,应急物资的流通应该会畅通起来。事实上,事情也在往这个方向发展:一方面武汉市红会对于定向性的社会捐赠已经网开一面,捐赠者可以直接与受赠方对接:武汉市红十字会报请指挥部同意之后,对于定向捐赠作出适当调整,境内外单位或个人如有定向捐赠意愿,可以直接与定向捐赠医疗机构对接,确认后可直接将物资发往受捐单位。如有捐赠凭证需要的,后期可凭受捐单位相关证明到武汉市红十字会办理捐赠手续(参见《武汉市红十字会对社会公告》第六号)。另一方面,红十字会也借助企业力量强化其物流管理方面的能力,例如引入九州通协助其完成了捐赠物资的入库、仓储和信息录入的工作。
     
      民间舆情刚刚消停,昨天因为武汉市慈善总会将27亿元社会捐赠款项转划至武汉市财政的消息,导致舆情再起。
     
      三、实在法角度分析:突发事件应对中,政府接受捐赠与慈善组织接受捐赠并行不悖
     
      (一)县级以上人民政府及其部门在突发事件应对中可以接受捐赠
     
      早在《中华人民共和国慈善法》(以下简称“慈善法”)颁布实施之前,《中华人民共和国公益事业捐赠法》(以下简称“公益事业捐赠法”)是规制公益和慈善事业的主要法律依据。该法乃当年为应对1998年华东大水灾而制定,探索了慈善事业的初步规则,调整了捐赠环节的法律关系,解决了当时捐赠特别是接受境外捐赠无法可依的紧迫问题。这部法律明确规定能够接受公益捐赠的主体包括三类:公益性社会团体(是指依法成立的、以发展公益事业为宗旨的基金会、慈善组织等社会团体)、公益性非营利的事业单位(是指依法成立的,从事公益事业的不以营利为目的的教育机构、科学研究机构、医疗卫生机构、社会公共文化机构、社会公共体育机构和社会福利机构等),以及县级以上人民政府及其部门。
     
      但是法律规定,县级以上人民政府及其部门只有在下面两种情形下方可接受捐赠:其一,发生自然灾害时;其二,境外捐赠人要求县级以上人民政府及其部门作为受赠人时。由此可见,县级以上人民政府可以在发生自然灾害的情形下接受捐赠。此后,《中华人民共和国突发事件应对法》(颁布实施于2007年,以下简称“突发事件应对法”)第34条也规定:“国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠。”意味着在发生突发事件时,人民政府也可接受捐赠,与《公益事业捐赠法》一脉相承。2010年的《自然灾害救助条例》第五条规定:“国家鼓励和引导单位和个人参与自然灾害救助捐赠、志愿服务等活动。”同时附则又明确规定发生事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等突发事件,需要由县级以上人民政府民政部门开展生活救助的,参照本条例执行。(第三十三条)
     
      (二)《慈善法》只调整慈善组织的慈善募捐和捐赠行为
     
      这是因为受到立法调整范围所限。也就是说若要规制所有公益劝募行为,应该在《慈善法》之外另行制定公益劝募的法律法规,调整所有向社会募集公益捐赠的主体及其行为规范,2016年出台的《慈善法》仅仅规定了慈善组织开展相关活动的规范,但是并不调整政府及其部门接受捐赠的行为,也不调整公益性事业单位接受捐赠的行为。甚至从某种意义上而言,红十字会的公募资格和免税资格也并非源于《慈善法》,而是源于《中华人民共和国红十字会法》(但是《慈善法》实施过程中有扩张适用范围的嫌疑,民政部要求红十字会若要开展公开募捐活动,也需要获得民政部的许可)。
     
      因此如果将《慈善法》的相关规范简单套用到政府及其部门在突发事件应对时接受社会捐赠上,有法律适用上的不当扩张之嫌疑。
     
      但是不适用《慈善法》,并非等于政府及其部门接受社会捐赠就无法可依。
     
      (三)政府在突发事件应对时接受社会捐赠之后的具体财产规范
     
      尽管不适用《慈善法》,政府在突发事件应对时接受社会捐赠也要遵循相关财产规范,即《自然灾害救助条例》(同时也适用公共卫生事件等突发事件应对时)所规定的那样:
     
      其一,专款专用的规则。突发事件应对中救助款物专款(物)专用,无偿使用。
     
      其二,区分定向捐赠和无指定意向的捐赠。定向捐赠的款物,应当按照捐赠人的意愿使用。即无论是政府部门接受的社会捐赠还是社会组织接受的社会捐赠,首先应该尊重捐赠人意愿,只要捐赠人的意愿合法合规并不违反公序良俗,接受捐赠的政府和社会组织都得尊重其意愿来使用捐赠的财产。因为捐赠人意愿乃捐赠得以延续的前提和基础。
     
      无指定意向捐赠根据接受捐赠的主体不同而有区分:政府部门接受的捐赠人无指定意向的款物,由县级以上人民政府民政部门统筹安排用于突发事件救助;社会组织接受的捐赠人无指定意向的款物,由社会组织按照有关规定用于自突发事件救助。
     
      其三,事后需向社会公开信息
     
      例如上文所述,在汶川地震、玉树地震之后,民政部均向社会公开了政府部门接受社会捐赠的相关信息。
     
      四、对于本次事件的评析
     
      (一)武汉市慈善总会等机构是被指定为政府接受社会捐赠的渠道
     
      此次应对公共卫生事件,两个指挥部指定五家机构接受社会捐赠。那么其他社会组织是否可以接受捐赠,参与抗击疫情的活动呢?民政部对此并未对此进行明确限制,也没有与以往一样,以表单的方式来逐家批准若干家慈善组织开展募捐活动。民政部只是重申了湖北省肺炎防治指挥部和武汉市肺炎防治指挥部的通告上的相关精神和内容,要求社会向政府部门进行捐赠的物资,统一归集到指定的五家机构,并在此基础上又增加了若干限制性条款。
     
      因此,根据相关法律,武汉市人民政府和湖北省人民政府依法可以接受社会捐赠,但是与以往由民政部门开设财政账户专门接受社会捐赠不同的是,这两个指挥部并未开设财政专户,而是指定五家机构接受社会捐赠。对于这一行为的性质,只能理解为是政府委托这五家机构代为接受社会捐赠,因为政府只能明确自己接受捐赠的途径,而不能限制其他社会组织接受捐赠的途径。
     
      (二)政府的委托行为在一定程度上导致了五家机构的身份模糊
     
      诚如上文所述,湖北省人民政府和武汉市人民政府及其部门在发生突发事件的情形下,可以接收社会捐赠,但是由于未直接开通财政汇缴账户(机构改革之后,民政部门已经不具有这一职责,而应急管理部门和卫生健康委员会在机构改革之后尚无这方面的实践运作),反而是委托五家机构代为接受社会捐赠。如果是五家机构接受委托为政府及其部门代收社会捐赠的话,那么这部分资金事后划转至政府财政账户内专门用于此次疫情防治工作的话,也本无碍。但是由于这五家机构原本的法律属性要么属于慈善组织,要么属于人道主义救援组织,因此不排除有些捐赠者要求将财产捐赠给这五家机构由其自身直接执行项目的可能。
     
      所以,指挥部的指定与委托在一定程度上导致了这五家机构的身份模糊,从而也导致这五家机构所接受的社会捐赠尚需要区分究竟是通过其捐赠给政府及其部门,还是捐赠给这五家机构自身?如果指挥部在一开始就明确这五家机构在突发事件应对阶段,只接受政府委托代收社会捐赠的话,就能避免这一误解。当然现在澄清也能“亡羊补牢”。这样公众捐赠时就能根据自己意愿来确定:如果捐赠给政府及其部门,就捐给这五家机构;如果愿意捐赠给社会组织,就选择这五家机构之外的其他慈善组织,或者采用定向捐赠的方式。好在这次将善款上缴财政时,还是将定向捐赠还是从中区分出来,尽管占比不高,但是维护了这部分捐赠者的意愿。
     
      (三)政府及其部门使用这些资金依然需要遵循相关规范
     
      第一,确保专款专用,将经由五家机构接受的社会捐赠的资金与财政的其他资金分别管理,确保这部分资金全部用于此次突发事件应对上;第二,定向捐赠务必确保尊重捐赠人意愿,不得未经捐赠人同意挪作他用;第三,非定向捐赠,政府可以进行统筹安排,但是依然只能用于此次突发事件应对,目的不能偏移;第四,武汉市和湖北省政府负有事后在合理期限内向公众公告社会捐赠募集和使用情况的义务。
     
      五、结语
     
      社会公众踊跃捐款恰恰表明他们想通过这一方式表达共同承担责任的意愿,是一种对于社会的担当。这份担当难能可贵,须得小心呵护。而也正是因为他们心系身处疫情中的人群,所以深为关切善款是否能够真正用于解决他们所认定的社会问题,或者帮助到他们所关注的特定人群。这份担当和关切,恰是我们幸运所在,也是这个社会依然让人充满希望的原因所在。
     
      根据现行法律规定和以往实践,政府及其部门在应对突发事件时是可以接受社会捐赠的,只是需要让公众明了这一行为的性质和具体的路径,同时也需要恪守接受社会捐赠之后的相关行为规范,其中专款专用和信息公开至关重要。
     
      这五家机构既然已经成为政府接受社会捐赠的代收渠道,那么就不宜在此特定时期内再以自己的名义开展募捐活动和执行公益项目,避免因身份模糊而误导捐赠者。
     
      同时捐赠者也可以通过捐赠路径的选择来明确自己的意愿:愿意捐赠给政府部门的,请直接捐赠到这五家机构;愿意选择其他慈善组织的,可以向自己信赖的慈善组织捐赠;愿意直接捐赠给疫情中的特定医疗机构、社会福利机构等组织的,可选择定向捐赠。
     
      无论采取哪一种方式,这种捐赠都是社会力量的汇集,让我们这个民族得以生生不息。此正所谓“各行其道而殊途同归”。
     
      最近看到这么一段话,让我反思良久,也献给大家:
     
      “怎么做最好的自己?当我们彼此支持,不因过去的错误彼此对立,而是帮助我们彼此成长;当我们彼此学习,彼此引导,救赎自我,这才是人性最光亮的地方。”

    【作者简介】
    金锦萍,北京大学非营利法研究中心主任。

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