首都源头治理出实招:垃圾分类新规靓点凸显
——京外作者解读《北京市生活垃圾管理条例》
2020/3/2 16:06:11  点击率[72]  评论[3]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政管理法
    【出处】《中华环境》总第66期
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】新修订的《北京市生活垃圾管理条例》,不仅是首都北京对其地方生活垃圾管理本源治理问题进行依法整治而亮出的“一大实招”,而且凸显了治理首都北京垃圾本源问题的“十大靓点”。
    【中文关键字】京外作者;解读;首都北京;垃圾分类 ;地方新规
    【全文】

      中共中央十九届四中全会《决定》提出:“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。何以促使这种转化?既以正确而又科学的方法论实施国家治理,又以可行而又实效的工作制推动地方治理,则是将我国的制度优势转化为全国各地治理效能的不可或缺的重要环节。
     
      开国领袖毛泽东曾形象地指出:“我们的任务是过河,但是没有桥或没有船就不能过。不解决桥或船的问题,过河就是一句空话。不解决方法问题,任务也只是瞎说一顿。”中共中央十九届四中全会提出的“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”这四个重要治理原则,就既是我国集中制度优势从根本上“解决方法问题”的生动体现,又是我国将制度优势转化为“全国各地治理效能”的重要支撑。而其中的“源头治理”,对我国各地环境治理而言,既是正确而又科学的“治本”方法论,又是切实而又可行的“治效”辩证法。
     
      例如,近期已由北京市第十五届人大常委会第16次会议表决通过的《北京市人大常委会关于修改<北京市生活垃圾管理条例>的决定》,以及将于2020年5月1日起施行的《北京市生活垃圾管理条例》(以下简称《条例》),其中对生活垃圾分类提出的更高要求,即是我国首都北京对其地方生活垃圾管理本源治理问题进行依法整治而亮出的一大实招——既鲜明地公告了对首都北京生活垃圾管理的本源治理“不能只‘治标’,而更应重在‘治本’”,又通俗地诠释了对首都北京的生活垃圾管理和垃圾分类只有抓好了“源头治理”才方可为我国首都北京垃圾治理工作提供切实的法律制度保障!
     
      正是由于此次修订后的《条例》主要针对了首都北京当年历史遗留下来的诸如“垃圾处理能力严重不足、垃圾分类设施建设较为缓慢、垃圾无害化处理水平不高、源头减量措施和个人参与垃圾分类尚缺强制性约束、对混装混运违法行为处罚力度还不够、对垃圾分类收运还缺乏相应有效监督机制”等较为突出的问题,而特别规定了“加快垃圾分类处理设施建设、鼓励全面开展垃圾分类、提高垃圾无害化处理水平、对源头减量措施和个人参与垃圾分类施行强制性约束、对混装混运违法行为加大处罚力度、对垃圾分类收运强化有效监督机制”等重点内容,从而使新修订的该部垃圾分类地方性法规不仅成为了我国首都生活垃圾分类管理工作切实可行的一大“法宝”,而且凸显了依法对我国首都北京垃圾分类工作实施源头治理的“十大靓点”——
     
      靓点之一:对党政机关和事业单位提出带头开展垃圾减量和垃圾分类的要求。《条例》规定,生活垃圾管理工作坚持党委领导、 政府主导、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑,并规定党政机关、事业单位推行无纸化办公,提高再生纸的使用比例。同时,还规定了街道办事处和乡镇政府应当将生活垃圾管理纳入基层社会治理工作。《条例》除了明确规定在党政机关、学校、医院等事业单位和相关社会单位率先建立并推动生活垃圾强制分类制度之外,还明确规定党政机关和事业单位应当在符合保密规定的前提下推行无纸化办公,提高再生纸的使用比例,不使用一次性杯具等,以期在垃圾减量、禁用一次性物品等方面,皆能凸显党政机关和事业单位的模范带头作用。
     
      靓点之二:以教育和引导市民养成生活垃圾分类习惯为主,以认定处罚为辅。《条例》规定,对个人不按照分类要求投放垃圾的行为,应遵循处罚与教育相结合的原则,由生活垃圾分类管理责任人先进行劝阻,对拒不听从劝阻的,生活垃圾分类管理责任人应当向城市管理综合执法部门报告,由城市管理综合执法部门给予书面警告,再次违反规定的,处50元以上200元以下罚款。同时还规定,自愿参加生活垃圾分类等社区服务活动的,不予行政处罚。这样的规定主要体现了“个人违规投放多教育慎处罚”原则。如执法部门做出处罚决定了,被处罚的个人可以先拿着处罚通知单去街道“报到”,由街道指定某一个社区,让受罚人去当一天垃圾分类指导员。服务完后,再回到街道“打卡销账”,这样才能算是将此次处罚消除。
     
      靓点之三:垃圾分类不再停留在积极“动员倡导”层面上,而是体现在作为垃圾产生者的全体居民和企事业单位的“法定责任”上。《条例》规定,产生生活垃圾的单位和个人是垃圾分类投放的责任主体,应当按照厨余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾的分类投入相应垃圾收集容器。在处罚方式上,设定了处罚梯度,对违法受到处罚后再次违反规定的,处以更严处罚。具体来说,对于违反规定的单位,由城市管理综合执法部门责令立即改正,处1000元罚款;再次违反规定的,处1万元以上5万元以下罚款。这样的规定,显然与过去多年着重“动员倡导”作为垃圾产生者的全体市民和企业单位“积极行动起来,逐渐养成垃圾分类习惯”的相关政策规章的要求不同,而是直截了当地规定全体居民和企事业单位是垃圾分类投放的责任主体,若有违反,即应据实按设定的处罚梯度依法处罚。
     
      靓点之四:居民个人垃圾分类讲究“因地制宜”。《条例》虽未对垃圾定时定点投放予以全市统一的强制性规定,但却明确规定了本市各区政府可以采取设立固定桶站、定时定点收运等多种方式开展垃圾分类工作;《条例》虽未强制要求垃圾在投放时必须“破袋”,但对个人生活垃圾分类,则设定了由倡导性上升为义务性的法定责任条款,并明确规定多次违法将被罚款。事实确亦如此,“垃圾再不减量,首都北京将不堪重负!”因为,“垃圾分类的主力在基层,决定因素也在基层”;因为,“垃圾分类并没有必然的好与坏之分,只是方式要讲究因地制宜,做法亦应是由易到难,由浅入深”。《条例》规定居民个人垃圾分类讲究“因地制宜”的现实意义即在于此!
     
      靓点之五:可重复利用环保包装替代一次性包装。《条例》规定,快递企业应使用电子运单和可降解、可重复利用的环保包装材料,减少包装材料的过度使用,鼓励采取措施回收包装材料。同时规定,本市销售商品的电子商务经营者应选择使用环保包装材料的快递企业。其实,《条例》的这些规定对“引导和激励”重复利用环保包装替代一次性包装“的作用是显而易见的。如从”约束“方面来看,是为了最大化地实现”重复利用环保包装替代一次性包装“的绿色环保共识。而从”激励“方面来看,则是为了通过鼓励分摊环保替代、循环利用,以及通过鼓励无害化包装生产、快递包装回收与利用,以便使”重复利用环保包装替代一次性包装“的绿色包装法制作用发挥到极致。
     
      靓点之六:限制使用一次性用品。《条例》规定,餐饮经营者、餐饮配送服务提供者和旅馆经营单位不得主动提供一次性用品,并应当设置醒目提示标识。违反规定主动提供一次性用品的,由城市管理综合执法部门责令立即整改,处5000元以上1万元以下罚款;再次违反规定的,处1万元以上5万元以下罚款。此外,《条例》虽未对一次性餐盒进行限制规定,但则对餐饮经营者、餐饮配送服务提供者和旅馆经营单位不得主动向消费者提供一次性筷子、叉子、勺子、洗漱用品和应当设置醒目提示标识等予以了明规。可见,《条例》对”限制使用一次性用品“予以的相关罚则规定,不仅有利从垃圾源头和分类管理上限制一次性用品的使用而以期达到环境污染减量之目的,而且更在于以期从根本上减少一次性用品对人体健康的危害。此即为该《条例》对”限制使用一次性用品“作出相应罚则规定的意义所在。
     
      靓点之七:提高垃圾”混装混运“处罚标准。《条例》规定,收集、运输生活垃圾的单位应当将生活垃圾分类运输至集中收集设施或符合规定的转运、处理设施,不得混装混运,不得随意倾倒、丢弃、遗撒、堆放。对违反规定的,由城市管理综合执法部门责令清除,处罚额度由之前的5000元以上5万元以下,调整为2万元以上10万元以下。对情节严重的,可吊销其生活垃圾收集、运输经营许可证。可见,《条例》作出提高垃圾”混装混运“处罚标准的规定,即在于垃圾”混装混运“是垃圾分类推广过程中的最大”拦路虎“。因为,据调查,不仅”混装混运“严重挫伤了广大居民垃圾分类的积极性,而且”混装混运“还是众多环卫工在面对居民乱扔垃圾时的无奈之叹。故此,解决垃圾”混装混运“源头问题的最有效举措,即只能是通过相关立法,形成强而有力的法治支撑,以此扫除该”拦路虎“。此即为《条例》规定提高垃圾”混装混运“处罚标准的现实意义所在。
     
      靓点之八:禁用厚度小于0.025毫米的塑料袋。《条例》规定,禁止在本市生产、销售超薄塑料袋。超市、商场、集贸市场等商品零售场所不得使用超薄塑料袋,不得免费提供塑料袋。超市、商场、集贸市场等商品零售场所使用超薄塑料袋的,由市场监督管理部门责令立即改正,处5000元以上1万元以下罚款;再次违反规定的,处1万元以上5万元以下罚款。《条例》为何作出此规定?即因国家相关部门经过多次调查后发现,所谓”白色污染“”塑料袋满天飞“,主系厚度小于0.025毫米的薄塑料袋所造成。可见,《条例》规定”禁用厚度小于0.025毫米的塑料袋“,其现实意义即在于:希望通过该”禁用令“,以期培养广大市民回归以”提菜篮子“购物的好习惯。
     
      靓点之九:对未来设置垃圾分类收集容器予以明规。《条例》规定,未来对于垃圾桶的设置,要区分单位办公或者生产经营场所、住宅小区和自然村、其他公共场所三类区域。其中住宅小区和自然村,要成组设置厨余垃圾、其他垃圾收集容器,并至少在一处垃圾交投点设置可回收物、有害垃圾收集容器;党政机关、企事业单位、社会团体等单位的办公或生产经营场所应当根据需要设置四类收集容器;其他公共场所可根据需要设置可回收物、其他垃圾两类收集容器。虽然,《条例》未对北京市各区域垃圾桶的材质和容量作统一要求,但接下来将对本市各区域新配置的垃圾分类收集容器的标识提出一律按照新国标印制的要求,目前正在使用中的垃圾分类收集容器,将在旧标识上粘贴覆盖新标识图案后继续使用,等到了使用期限再进行更新,避免浪费。预计到2020年5月1日前,将陆续完成贴标覆盖工作。
     
      靓点之十:物业是小区生活垃圾分类责任人。修订后的《条例》提出了”生活垃圾分类管理责任人“的概念,同时还提出了要”在居住区设立生活垃圾减量分类指导员“。其实,”生活垃圾分类管理责任人“并非是单独个人概念,而是承担垃圾分类责任的主体。如对于住宅小区、胡同、街巷来说,生活垃圾分类管理责任人即可是物业;而对于党政机关事业单位来说,生活垃圾分类管理责任人则是单位;而对于城市道路、公路及其人行过街桥、人行地下过街通道来说,生活垃圾分类管理责任人即是负责清扫保洁的单位。

    【作者简介】
    翟峰,长期在地方国家机关工作,系民主法制建设在基层的多年践行者、中国特色社会主义理论和人大制度理论在基层的多年探索者,已在《中国人大》《人大研究》《法学研究》《当代法学》《现代法学》《民主与法制》《理论与改革》《南风窗》《中华魂》等数十家杂志和《人民日报》《光明日报》《法制日报》《经济日报》《中国经济时报》《人民代表报》《人民法院报》《检察日报》等百余家报纸发表理论、言论文章。

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