英国议会闭会案及其宪制影响
2020/3/9 13:39:06  点击率[12]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】外国宪法
    【出处】微信公众号:中国法律评论
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】2019年9月24日,英国最高法院以“在脱欧之前的关键时期阻止议会履行职责”为由,裁决首相鲍里斯·约翰逊向女王伊丽莎白二世建议议会闭会(prorogation)五个星期的做法违法且无效。最高法院这一裁决的直接后果是保证了英国议会的脱欧主导权。长期来看,这是一个具有里程碑意义的判例,将对英国宪制产生深远影响,具有重大宪法意义。
    【中文关键字】英国议会;宪制影响
    【全文】

      议会闭会案之缘起
     
      (一)背景因素:脱欧纷争
     
      议会闭会案发生的政治背景是英国脱欧。英国最高法院宣布首相建议违法是脱欧整体进程中的一个节点,相关纷争可追溯到卡梅伦政府举行的脱欧全民公投。
     
      2016年6月23日,英国举行全民公投,公投结果为51.9%的人支持脱离欧盟。由于卡梅伦持留欧的政治立场,公投结束后便辞去首相职务。特蕾莎·梅作为新的保守党领袖接任首相。此次公投结果不具有法律约束力,但政府承诺尊重这一结果,使其有了政治和民主约束力。
     
      英国没有制定专门的公投法。自20 世纪70 年代以来,英国所有的全民公投都是无约束力的( no-binding) 咨询性投票。在2017 年“脱欧程序案”中,英国最高法院在裁决中提出:“2016年的全民公投具有重大的政治意义。但是,其法律意义却应由英国议会通过法案授权来决定,……由公投结果的执行而产生的对英国法的改变必须在英国宪法许可的方式下进行,这种方式就是议会的立法”。
     
      成员国脱离欧盟的依据是《欧盟条约》第50条。依照这一条规定,任何成员国要退出欧盟应先向欧洲理事会提出申请。之后,双方就未来关系进行谈判,期限为自告知之日起两年。达成协议的,自协议生效之日起退出,即有协议脱欧、软脱欧;达不成协议的,两年后自动退出,即无协议脱欧、硬脱欧,双方决定延期的除外。
     
      2016年10月2日,特蕾莎·梅首相宣布拟于2017年3月底之前根据《欧盟条约》第50条发出申请。但吉娜·米勒女士(Gina Miller,伦敦某私人企业的投资管理员)和“人民挑战”(People's challenge)组织认为,政府无权在不经议会同意的情况下启动脱欧程序,并就此诉至英国最高法院。随后,最高法院于2016年11月3日作出裁决,明确要求“启动脱欧必须征得议会同意”。
     
      2017年3月16日,英国议会通过了《2017年欧盟(退出申请)法》,授权首相可以提出退出欧盟申请。3月29日,特蕾莎·梅首相正式履行了这一程序,英国和欧盟开始进行脱欧谈判。此后,英国议会又制定了《2018年欧盟(退出)法》,将“退出日”定义为2019年3月29日,但这一期限可以通过法定程序予以延长。同时,该法规定,政府达成的任何脱欧协议均需得到议会批准。
     
      2018年11月,英国政府与欧盟曾达成退出协议和“英欧未来关系宣言”两份政治文件,统称“脱欧”协议。其中,退出协议具有法律约束力,对“脱欧”过渡期、英欧“分手费”、公民权利、英国北爱尔兰与欧盟成员国爱尔兰边界等焦点议题作出明确安排;“英欧未来关系宣言”则为英国退出欧洲共同市场和欧盟关税同盟后的双边贸易和安全关系勾画出大致图景。
     
      然而,由于议会内部党派之间以及执政的保守党内部存在分歧,该协议在2019年1月15日(以432票对202票)、3月12日(以391票对242票)和3月29日(以344票对286票)三次被下议院否决。期间,英国经与欧盟协商,延长了脱欧时限。4月8日,英国议会通过《2019年欧盟(退出)法》将“退出日”重新确定为2019年10月31日。特蕾莎·梅因其主导的脱欧协议无法在议会获得通过,于2019年7月24日辞去首相职务,保守党的鲍里斯·约翰逊接任首相。
     
      从上述漫长曲折的进程可以看出,英国议会是政府实现脱欧目标的一道难以逾越的坎。反对党议员、甚至是部分执政党议员对于脱欧与否以及脱欧涉及的爱尔兰与北爱尔兰边境管理等关键问题,始终与政府立场相左,短时间内不可能达成一致。这使得政府认识到,通过一般的程序难以实现如期脱欧。
     
      (二)制度因素:议会会期制度
     
      英国每届议会任期五年,界内分为几个会期,通常每个会期持续一年左右。本届议会于2017年6月9日选举产生,6月21日举行了开幕典礼。为了给议员更多的时间处理脱欧问题,议会在2018年没有闭会,并持续到今年,这是17世纪英国资产阶级革命以来最长的一个会期。
     
      依照英国的宪法传统,决定议会闭会是君主行使的特权,是一项“王权”。英国保持这一程序已有一个多世纪。在现代宪法体制下,这项理论上的皇家特权在实际操作中由首相行使:政府提出议会闭会建议,君主“俯允所请”。
     
      闭会不同于休会(House adjourning / going into recess),闭会期间议员们不能就政府政策和立法进行正式辩论,不能质询政府部门,不能通过议会委员会审查政府活动,不能提出立法,没有走完程序的法案都将被废弃。长时间的闭会会引发一些根本性问题,比如政府是否仍然得到英国议会的信任,以及它是否能够合法地继续执政。不过,英国议会闭会时间一般都非常短,自20世纪80年代以来,闭会很少持续两周以上。
     
      (三)直接因素:政府欲硬脱欧
     
      约翰逊首相是坚定的“脱欧派”,曾多次强调英国必须在10月31日的新期限前完成脱欧,即使是“无协议”脱欧。他认为,英国议会对政府与欧盟的脱欧磋商造成“直接影响”,议会一旦不再能够阻挠脱欧,会对双方磋商带来“巨大不同”。因此,约翰逊政府如期脱欧的强硬政治立场直接导致此次议会闭会的发生。
     
      2019年8月底,约翰逊首相向女王提出建议,希望女王命令议会闭会,时间为9月的第二周至10月14日。女王于8月28日在枢密院会议(Privy Council)上批准了该建议。依此,英国议会于9月10日凌晨正式闭会,拟于10月14日复会。按照英国首相府的说法,闭会与绕过议会推进英国脱离欧洲联盟进程无关,而主要是为了让新政府推进充满雄心的立法计划,解决国民保健、打击暴力犯罪、投资基础设施和科学领域以及降低生活成本等公共优先事项存在的问题。
     
      从表面看,约翰逊提出议会闭会不算非常规操作。他刚出任首相,需要公布立法优先事项。而且,受制于冗长的“脱欧”立法程序,本届议会会期已从2017年起持续超两年。但实际上,他建议议会闭会是为了挤压议会正常议事时间,避免议会审视并挑战政府的“脱欧”方案。按照他的建议,议员们9月3日起仅有数天时间用于阻击“无协议脱欧”。待新的会期开始后,留给议会审查脱欧事宜的时间已相当有限。
     
      最高法院裁决主旨
     
      对于约翰逊首相向女王提出议会闭会建议的做法,英国社会高度关注,很多意见认为这是不合法的。早在约翰逊首相正式提出建议前,社会上已有关于这方面的讨论,英国政府并没有对此作出否认。
     
      为提早应对首相可能提出议会闭会建议,2019年7月30日,一个议会上下两院跨党派议员团体向苏格兰最高法院(Court of Session in Scotland)提出预防性诉讼,寻求法院颁发禁令。8月30日,苏格兰最高法院初审独任法官多尔蒂勋爵以原告声请过于具有假设性而拒绝颁发禁令,同时确定9月3日进行听证。9月4日,多尔蒂勋爵以该声请不宜由法院审理为由再次拒绝颁发禁令。
     
      原告就此提起上诉后,苏格兰最高法院内庭(The Inner House)审理了此案并于9月11日作出裁决,认定约翰逊首相的建议具有妨碍议会履行职责的动机,是违法的,从而推翻了一审裁决。随后,苏格兰总检察长(Advocate General for Scotland)向英国最高法院提起上诉。
     
      与此同时,在9月28日女王批准首相有关议会闭会的建议后,吉娜·米勒女士立即向英格兰及威尔士高等法院(High Court in England and Wales)提起诉讼,请求裁决首相建议违法。英格兰及威尔士高等法院9月11日作出裁决,以该问题不宜由法院审理为由驳回原告吉娜·米勒的请求。同时,法院颁发给她了一份“蛙跳”证书(“leap-frog” certificate),使其可以直接上诉至英国最高法院。
     
      英国最高法院对这两起诉讼进行了合并审理,成立了最高规格的、由11名法官组成大合议庭,于9月17日至19日召开了三次听证会。9月24日,英国最高法院作出裁决:约翰逊首相请求女王命令议会闭会的做法违法且无效。在长达24页的裁决书中,最高法院提出并阐述了四个方面的主要问题:
     
      (一)关于首相建议的可诉性
     
      最高法院在裁决中提出的第一个问题是首相向女王陛下所提建议的合法性是否可以由法院来裁决。对此,最高法院作出肯定的回答。最高法院认为,数百年以来,法院一直有权监督、审查政府行为的合法性。
     
      早在1611年,法院已经阐明:“除非这片土地上的法律允许,国王(即当时的政府)没有任何权力”。当然,在考虑“王权”时,有必要区别两种情况:一是“王权”是否存在及其范围,二是“王权”在其范围内行使是否可诉。但毫无疑问的是,法院无论如何都有权判断一项“王权”的存在与否及其范围。
     
      (二)关于建议议会闭会权的范围
     
      最高法院提出的第二个问题是首相建议女王命令议会闭会这项权力的范围究竟如何。最高法院认为,该问题的答案与英国宪法的两项基本原则有关。一是议会主权原则,即所有人必须服从议会制定的法律。二是议会监督政府原则。由首相或者内阁集体做出的政府行为应当向议会负责、受议会监督,这是“西敏寺式”民主体制的核心。
     
      令议会闭会的权力应当受到这两项宪法原则的限制,否则就是对这两项原则的违反。相应地,最高法院认为建议议会闭会权力的范围是:不能无正当理由地破坏、妨碍议会实施自身作为立法机关和监督机关的宪制功能。
     
      (三)关于此次闭会的实际影响
     
      最高法院提出的第三个问题是此次首相建议议会闭会是否超出范围。最高法院认为,此次闭会不是一次正常闭会,它使议会在暑假结束到10月31日“脱欧日”的八周时间里,有五周无法发挥其宪制功能:上下两院均无法讨论或通过法案、无法就政策展开辩论、无法质询内阁、无法召开委员会会议和举行听证会。
     
      此次长时间休止议会民主机制运作的行为是在“英国宪制即将于10月31日发生根本改变”的特殊情形下发生的。议会,特别是由人民选举代表所组成的下议院,在这一改变将如何发生的问题上,是有发言权的。闭会给民主制度之根基造成的影响极其严重,完全超出了其应有的范围,是不合法的。
     
      (四)关于闭会建议不合法的法律后果
     
      最高法院提出的第四个问题是认定首相提议议会闭会不合法的法律后果和救济。政府辩称,议会闭会是一项“议会的程序”,根据1688年《权利法案》,议会的程序是不可诉的。对此,最高法院认为,闭会并非一项在议会中进行的程序,尽管闭会是在上议院的会议大厅中并在两院议员的见证下发生的,但却是议员们不能辩论或者投票决定的事。闭会不是《权利法案》所保护的议会的核心或关键事务。
     
      恰恰相反,闭会扼杀了议会的核心或者关键事务。最高法院提出,判定首相向女王所提之建议违法无效,意味着由该建议所引出的经女王批准的枢密院令同样是违法无效的,应当就此废除,本次闭会无效。
     
      对于最高法院这一裁决结果,约翰逊首相当天回应称:“非常不同意,但是会尊重法院裁决。”时任下议院议长约翰·伯考对最高法院的裁决表示欢迎,并表示议会“应该立即复会”。9月25日,裁决作出的第二天,英国议会复会。
     
      对英国宪制的影响
     
      (一)发展了英国宪法
     
      英国拥有世界上历史最为悠久的立宪和代议制政府,但缺少成文宪法让它在现代国家中显得与众不同。自1688年光荣革命以来,英国逐渐发展出一种稳定的宪制。英国宪法“没有在任何特定的时刻被明确地界定或者被严格地解释过,它只是在持续地适应变化的环境,并在不知不觉中改变”。(见〔英〕哈利·T·狄金森( Harry T. Dickinson):《现代英国宪法:改进或颠覆? 》,载《南京大学学报( 哲学·人文科学·社会科学) 》2011年第四期,第20页。)
     
      本案裁决指出:“虽然联合王国没有一份题为‘宪法’的单一文件,但它拥有宪法,这部宪法是在我国历史上由普通法、法规、公约和惯例建立的。由于尚未编纂,它已经务实地发展,并保持足够灵活性,能够进一步发展”。司法是推动英国宪法发展的重要力量源泉, 司法活动创造的判例逐步厘清了议会和政府的权力范围,与其他宪法渊源一起构筑起英国宪法的基本体系。
     
      在本案中,英国最高法院不只将首相决定判为非法,还回答了一些关于英国脱欧引发的政治危机中面临的一些基本宪法问题,这在有着不成文宪法传统的英国意义重大。
     
      (二)维护了议会至上
     
      议会主权原则是英国宪法的核心原则,不过该原则自确立以来就不断地受到挑战,尤其是20世纪以后,随着各主要资本主义国家进入垄断资本主义阶段,行政权力的膨胀对议会主权构成了理论上难以调和的巨大挑战。与之相对应,法院一直在维护议会主权。自17世纪以来,法院在一系列案件中明确宣示特权受到议会主权原则的限制,努力保护议会主权不受“王权”威胁。
     
      最高法院的裁决指出,如果行政部门能够通过使用“王权”,阻止议会随心所欲行使其立法权,议会主权作为宪法基本原则将受到损害,无限制的闭会权不符合议会主权的法律原则。本案裁决还阐述道:“英国宪法的历史就是王室特权服从作为主权机构的民主选举立法机构的压倒一切权力的历史”。
     
      (三)缓解了民主困境
     
      英国脱欧比较集中的显现了西方民主的困境。英国启动脱欧谈判后,保守党内、执政党与反对党之间、议会和政府都围绕“脱欧”出现争斗,英国民众、舆论及政坛都被脱欧深深撕裂。
     
      一些西方媒体评论道:“这是西方‘民主之母’遭遇民主之困”“英国公投脱欧是民主对自己的惩罚,使目前的民主运转陷入深刻的危机”。意大利约翰卡伯特大学教授彼得·帕加尼尼认为:西方民主正在遭遇两大问题:第一是民众过度地盲目参与,而对有关国家的政治经济发展这样的复杂问题而言,并不是所有人都具备选择的能力;第二个是民众不能全面客观地接受信息,在面临选择时往往缺少客观而理性的思考。
     
      而在这样一种纷纷攘攘、困顿不前的政治社会环境中,人们逐渐失去信心和耐心,民粹主义随之抬头上升。在此情况下,最高法院对本案的判决以及2016年3月关于“启动脱欧必须征得议会同意”的判决,重申和强调了英国的宪制传统,对有关高度争议、引发政治分裂的议题辨法析理,提出明确意见,以一种“反民主”的机制缓解了民主困境,起到了国家治理稳定器、社会认知清醒剂的重要作用。
     
      (四)强化了司法审查
     
      英国最高法院成立于2009年10月1日,其依据是2005年议会通过的《宪法改革法》。最高法院主要有三个功能:一是处理最重要的法律问题和推动法律发展;二是确保法律在国内统一连贯适用;三是行使国家宪法法院的职责。虽然根据英国宪政传统,宪法权力应由立法机关独享,不过随着20世纪70年代英国加入欧盟以及90年代英国国家权力逐步下放,英国宪制发生改变,近年来最高法院也开始行使部分宪法性的权力。
     
      本案裁决阐述道:“尽管法院不能决定政治问题,但法律争端涉及政治家的行为,或由政治争端引起的事实,从来都不是法院拒绝审议的充分理由”,“行政部门做出的几乎所有重要决定都带有政治色彩,然而几个世纪以来法院一直对行政部门的决定行使监督管辖权”。
     
      这些论述强化了英国司法机构在合宪性审查中的地位和作用,同时也强化了英国最高法院的宪法法院属性,推动英国合宪性审查制度产生深刻变革。

    【作者简介】
    杨威

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