德意志共和国的宪法专政(一)
2020/3/23 13:13:22  点击率[9]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】外国宪法
    【出处】《宪法专政:现代民主国家中的危机政府》
    【写作时间】2015年
    【中文关键字】德意志;宪法专政;现代民主
    【全文】

      古罗马共和政体在其宪法中规定了专门条款,以备在国家紧急状态时期建立专政制度,这一古代实例,在1919-1933年德意志共和国不幸的历史中再度真实上演。没有任何一个宪政民主国家像魏玛德国那样,拥如此丰富的专政经验--这表现为:对于紧急政府的需求程度,诉诸紧急政府的频率与后果,或是导致这些后果发生的宪法规范领域。德国的理论与现实保持同步。研讨德国宪法专政的法学文献卷帙浩繁。德意志共和国消逝的事实,并没有减弱,而是增强了这一研究的重要性。它多灾多难的历史提供了很多值得研究的地方,特别是在宪法紧急权力方面。研究现代的宪法专政,决不能忽视德意志共和国的危机历史。因为有一个特殊原因:宪法专政之举措,本来是被计划用于保卫共和国的,最后却在共和国的毁灭中扮演了一个相当重要的角色。
     
      在开始此类研究之前,最符合逻辑步骤是先看看魏玛宪法本身的“专政条款”,着名的第48条。
     
      如果某一州不履行其依照国家宪法或法律必须履行的义务,联邦总统可以在武装力量的支援下强制其履行。
     
      如果德意志联邦内的公共安全和秩序受到严重的扰乱或危害,联邦总统可以采取必要措施以恢复公共安全和秩序,必要时得以武装力量干预。为达到这一目的,总统可以暂时中止规定在第114条(个人不可侵犯)、115条(住宅不可侵犯)、117条(通信秘密)、118条(言论及其表达自由)、123条(集会自由)、124条(结社自由)、153条(财产不可侵犯)中的全部基本权利或部分基本权利。
     
      联邦总统必须将其采取的符合本条第1款或第2款规定的所有措施立即告知众议院。这些措施可以应众议院的要求而废除。
     
      如果拖延会引发违宪,州政府可以在其领土内采取符合第2款规定的临时措施。这些措施可以应联邦总统或众议院的要求而废除。
     
      其细节,应以国家法律规定之。
     
      在此应该指出一些第48条作为紧急政府措施的重要事实。首先,尽管德国过会、学术界、新闻界不断提出议案,但是该条的最后一句从未落实过;在共和国的整个历史中,第48条是宪法紧急权力的唯一成文法规范。至于所谓的“必要措施”或严重扰乱“德意志国内公共安全和秩序”的界定问题,则留给了总统及其内阁。这一补充性法律的缺位,对于作为紧急行动依据的第48条而闫妮,其影响并非是消极的;显而易见的是,政府据此权力即可行动。
     
      第二,由于第48条的术语宽泛,缺乏限定性法律,因此它成为各种类型、各种程度的宪法专政的基础。总体而言,它所包括的危机类型,可以限定为两大类:政治的不安定状态(民间叛乱),可以第48条为行动依据,这使人联想到帝国或普鲁士的围困状态;经济的不安定状态(通货膨胀、萧条),第48条为其提供了一项紧急行政立法的权力,一项全面的紧急状态命令权。毋庸置言,当发生对外战争时,第48条也枕戈待旦。不过,克服严重经济困难的紧急权力,与减轻战争内乱危机的紧急权力之间的关联并不大。第48条是一个用之不竭的紧急权力储备库。
     
      第三,值得重视的是:根据宪法第50条,联邦总统的“一切命令及处分”须经部长附署,这被当作德国宪法体系中的一项控制性原则。它使得第48条的运用成为一种集体决议,给了众议院更深一层的制约力量。不过,我们必须明白的是,专政首先是一项总统特权。未经总统同意,内阁没有权力使用第48条;未经内阁批准你,总统的此项特权同样无效。
     
      最后,显而易见的是:宪法中的其他条款也会影响专政条款的使用--例如,第54条规定:“联邦总理及各部部长,于行使职务行为时,须得众议院之信任。”它使得政府行政部门获得非常授权必须在宪法体系内运作,并服务于宪法体系。非常权力的唯一目的,是保护共和国。
     
      一、共和国早期历史中的第48条
     
      德意志共和国的生与死,很大程度上是使用与滥用魏玛宪法第48条的历史。在宪政德国存在的十三年历史中,被迫诉诸这一条款的单独事例,就有250此以上;在最后的那些年里,德国政府的运行几乎完全依赖宪法专政。以下两章的主旨,就是考察第48条在德国政府体制内的实际运行。按照这种考察方式,我们会清楚地发现第48条作为一种独特紧急政府措施的历史意义、优点和缺陷。
     
      (一)第48条:起源与背景
     
      魏玛会议将紧急专政纳入新宪法的规定,尽管激发了大部分勤学好问的代表们的范范思考和讨论,但是1919年的背景和先前德国的历史对于第48条的最后形式的影响,远大于任何一个理论思考对于这一问题的影响。有人可能会问这个问题:这个民主的议会,应当如何在这一民主的宪法中插入一个模仿“战争状态”的政府机制,后者是已经逝去而误认惋惜的德意志帝国最为专断的制度之一?答案很简单:第48条的产生“源于时代的需要”。正如一位专政条款的倡议者在宪法委员会上所述的:
     
      这一权力很过分。但是,当我们考虑到这些天的事情的时候,我们会发现:这一权力源于我们时代的必要。它给了总统一个强大的武器,我们无论在何种情况下都不能放弃这一武器。我衷心欢迎总统权力的强化。
     
      他提到的“这些天的事情”广为人知,这里无需重复。德国大部分地区实际上处于无政府状态,分离主义运动和地方性的叛乱威胁要彻底肢解仍在流血的帝国尸体,之前五年的徒劳牺牲和困苦使得人民的士气一蹶不振,右翼和左翼极端分子发动暴乱以建立符合他们口味的国家与地方政府,联合封锁持续进行、没有缓解,通货膨胀已经开始无限地迅猛上涨,伴随着战争工业的终止和士兵的返乡,失业也达到了危险的高度。德国确实陷入了灾难的时期。我么可以好好想想,是否还有其他共和国在建立时就处于更为险恶、更为棘手的背景之下?
     
      正是在这些背景下,德国的全国代表大会通过当时世界上最民主的选举方式而诞生,并于1919年2月6日再魏玛举行会议。选择歌德和席勒的故乡的主要原因之一,就是它能提供相对安宁的环境,而德国其他大城市已陷入极端的动乱之中。就像1787年的美国国父们一样,1919年的德国国父们在宁静中工作,不过这是大动乱中的宁静。国家正处于混乱之中,因此紧急权力问题不可避免第在大会上受到了特别的注意。争辩的主体包括时代的危险状态,政府民主而强大的必要性。一个强有力的行政权,是民主强大力量中的最重要成分。在1918年11月的革命到1919年2月11日临时宪法制定期间,艾伯特和一小部分社会民主党人,为了努力填补帝国政府解散之后留下的政治真空,被迫在危机情形下运用缺乏牢固法律基础的专政权力。如今,为危机专政提供合法性,成为魏玛代表们的目标:这一做法,被期待能够裨益于民主和宪法。尽管极端的左翼愤怒地予以反对,一种总统制仍然设立了:它在威望和权能上无法与美国总统相比肩,但是却超越了法国总统制。这位即将与责任内阁共同执政的行政首长,被赋予了这种独一无二的紧急权力。
     
      对于一个强大的行政权欲求,以及对于充分紧急权力的要求,因此属于同一问题的两个答案。德国宪法之父普鲁斯教授特别关注第48条。在他受托向大会提交的宪法草案第一稿中,类似于第48条的条款即已出现;对于普鲁斯和他的同事们而言,驳倒那些反对紧急条款的意见,是一项轻而易举的任务。大会的讨论在很大程度上忽视了该条款蕴含的可能违宪,而是聚焦于众议院控制总统行为的单一主题上。第48条被决定性的多数予以通过,规定在了新宪法中。时代的压力,使得那些视专横政府为终身诅咒的人们,在他们的模范宪章中诸如紧急政府的设计,该设计既是过去的遗迹,也是专制的一个可能平台。他们洗哇昂、同时在一定程度上过于自信地期待:诉诸这一非常权力源泉的人,只是那些善意的、献身于共和职业的、在位的民主人士。大会自我安心于下述预设:居于总统之位的人,总是忠于民主失业、受到民主内阁资讯的人。独立社会主义人士的领袖库恩博士猛烈抨击了大会的这种自满状态,但是它那敏锐的评论并没有引起重视。1932年,他的言论可以成为一个致命性的非凡语言;但是在1919年,大多数代表们的信念却是:宪法专政,用普鲁斯博士的话来说,安全地“构筑在宪政国家的框架之中”。
     
      第48条的起源,可以追溯到1919年的事件;它的根源,却源于德国历史。大会成员们迅速利用了那些可以借自于他们古老宪法中的有利条款。一旦达成了规定宪法专政的决议,他们甘愿诉求于帝国模式的考察,以之作为所提议的条款的模板。在帝国及其成员州--依据宪法而被治理的邦国--的发展过程中,紧急权力的使用得到了牢牢的确立,魏玛那些窘迫的代表们不会忽视这些。
     
      德意志帝国的主要紧急制度,是Kriegszustand或战争状态;它是一种直接仿自法国围困状态的宪法专政的标准形式,虽然未了与更加专断的德意志帝国保持而做出了一定的修改。类似的设计,Belagerungszustand“围困状态”出现于各种各样的邦(州)宪法中。帝国宪法第68条是战争状态的基础:
     
      当联邦境内的公共安全遭受威胁时,皇帝可以宣布联邦中的任何地区处于站长状态。在调整此种状态的帝国法律颁布之前,宣布的形式、此类宣告的效果以及适用的条文,仍应属于1851年6月4日普鲁士法律的一部分。
     
      帝国法律从未被制定过,1851年的普鲁士法律一直适用到帝国消亡。该法详细规定了宣布的形式、特定权利的终止和战争状态的其他后果。战争状态一旦被皇帝宣告,审判特定罪行的军事法庭就会成立,众多基本权利和多数常规的政府行为制约机制就会被中止,行政权力会从公民当局转移到军事当局。皇帝无须对这类措施的发起行动承担责任,他以武装力量总司令、而非国家首脑的身份行动。帝国的战争状态有着明显的军事印记。在纯粹的战争状态或围困状态中,军队往往掌握主导权;不过,普鲁士宪法还规定了一个成都较轻的、“小型的”围困状态,在这一状态中,相关行为仅仅是受到了威胁,常规机构仍然可以继续实施所有措施。
     
      在1914年之前的四十年中,适用战争状态的机会一共只有两次。不过,在德国全力应战的四年间,战争状态被诉诸的频率越来越高,左翼分子阻挠战争工作的言行首当其冲。这使得该制度在帝国所有的自由主义人士中声名狼藉。1918年10月30日,基尔兵变的领袖们提议废除战争状态或围困状态,并将之作为他们最重要的改革措施之一;不过,在魏玛大会中,只有极端左翼人士才坚持这一点。
     
      以往的经验使得魏玛代表们确信:这一类型的紧急制度,可以用作他们专政条款的模型;但是,需要由一定程度的明显变化,以说明帝国宪法转变成了民主共和宪法。这些变化时显而易见的。因为,总统及其责任内阁、众议院(根据第48条第3款和第54条)却是取代了无须负责的皇帝。并且,军事当局以第48条为依据而采取的所有行动,都要听命于联邦政府中的普通文官。这是古老的战争状态的两项自由化转变。此外,旧宪法专门要求结合1851年法律来解读宪法第68条,因此,旧宪法对于战争状态之运用的限制与限定,比广泛授权使用紧急权力的第48条更为严密。
     
      在帝国时期,作为无须负责的皇帝特权,紧急权力的运用显示了军队相对于公民当局的至高无上。在魏玛宪法下,战争状态成为一种公民的、共和的制度。
     
      (二)第48条:在早期暴乱中,被用作围困状态
     
      在魏玛共和国艰难诞生之后的五年内,经济萧条与视野、左右两翼的暴力袭击、国内许多地方和个人的脱离倾向、征服者对德国领土的占领,这些都使得政府与人民毫无喘息之机。魏玛宪法的设计者们把第48条植入他们的民主宪法时,已经预料到了这种全国范围的失序与动乱。在动荡不安的最初几年中,第48条的使用超过130此。对于新共和国的建立与保障以及它的守法公民的安全而言,政府英勇而特殊的行动(偶尔是残酷无情的)是必要的。第48条缺乏关于紧急权限的规定,德意志共和国的统治者们几乎不可能在战后欧洲的暴风海洋中充分发展他们刚刚诞生的民主。
     
      在一位将军和两项特别授权的支持下,共和国的第一位总统,社会党人艾伯特,和他众多的部长们一道,能够以各种各样的措施压制民间动乱;这些措施直接仿自帝国战争状态时期允许采取的措施,类似于后面章节中充分论及的法国围困状态。
     
      1920年,政府在镇压一系列广泛出现的共产主义暴动的过程中,多次使用了第48条。基本权利的中止,使得禁止公共机会、严格审查或取缔煽动叛乱的报纸和印刷品、简易逮捕和拘留以及其他专断的警察措施得到了许可;这些措施都被用以协助强制维护或回复公共秩序。为了审判反对国家的特殊犯罪,特别军事法庭曾多次设立。这些军事法庭的权力广泛而独断;为了审判暴力判断而设立的法庭,有权判处死刑。被采用过的其他例行措施,还包括发布有法律效力的紧急命令、临时终止常规法律,以及最为重要的、在遭受叛乱摧残或威胁的地区动用军队。鲁尔区的街垒中就发生了对阵战斗。在这些事例中,国防军和警察的暴力措施都受到了第48条的支持。简言之,共和国政府利用一种宪法权力对本国的反叛公民发动了战争。
     
      在有些地区和程式,共和国政府会委派以为专员前去恢复公共秩序,该专员被授予了总统享有的、选择和使用“必要措施”的所有自由裁量权。专员可能是武官、也可能是文官,这个取决于情势的性质和严重程度,如果他是一位军官,他要通过共和国国防部向总统负责;如果他是一位公民,则由内阁部长以总统的名义管控他的行为。两者通常并肩工作;所有重大决议由军官最终拍板决定。专员们可以擅自使用专政官的所有权力,创建一个彻底的围困状态或战争状态。任何一种行动,不管它多么严厉、多么专断,它都可以被认定为戒严法背景下的适当行动,都没有逾越代表总统当权者的权限范围。
     
      当州政府自身反叛共和国的时候,类似的问题也会出现。通常的做法是任命一位联邦专员,由他代替州政府行事,直到危机逝去、一个新的行政机构你能够遵循功能各国的原则而运行。1920年3月,针对拒不服从的州政权,有一个先例确定那个了相应的未来可行措施:根据第48条第2款(根据其整体逻辑,应该是第1款),任命一位联邦专员,以监督本来应该由图林根内阁管理的事务。这位专员被联邦当局授予了广泛的军事权力和行政权力,以实现恢复公共秩序的目的。他的特殊任务,是使不听话的图林根政府服从“宪法原则和共和国政治生活的原则”。换言之,他的使命是足见这样一个州政府:在组织上和精神上遵从魏玛民主的重要标准,确保图林根热敏--不管他们喜欢与否--有一个共和政府行使。共和国政府干预的另一类似实力,是1920年4月萨克森-哥特事件。州政府试图建立一个苏维埃,专员的特殊任务就是为该州议会组织一次新的选举。他以专政的权力统治这个州,所以只听从一个专门挑选成立的委员会的建议,直到州议会召开、合宪政府得以重建。它直接对内政部长负责。当他成功地依循魏玛模式主导了一个年轻的共和国诞生以后,这位专员就撤走了,他的所有专政措施均被废止。
     
      我们必须坦率而遗憾地承认:对革命右翼分子的镇压,并非同等顺利。其中的缘由是显而易见的。在依据第48条实施军事措施的过程中,民主的艾伯特政权不得不依赖意志同情极端反动势力,自身也参与反叛既有政权的军队。1920年3月的卡普政变,迫使政府从柏林迁到斯图加特;该政变由于社会民主工会的全面罢工而失败。在卡普及其追随者的溃败过程中,艾伯特总统不完全信任国防军,没有召唤他们提供直接的帮助,这显然是因为很多追随者都是国防军自己的人。
     
      1923年11月洗了他的啤酒馆惨败,也是受阻于当时的背景,第48条的果断运用并没有产生很好的成效。联邦政府例行公事般地任命一位专员去处理巴伐利亚暴动,但是专员本人对恢复巴伐利亚君主政体的兴趣,远大于扞卫共和国在这一具体分离主义倾向的邦国中的权威。纳粹暴徒在慕尼黑的大街小巷发起最后攻击之后,第48条批准的枪声才开始响起。与此同时,在邻近的萨克森,一个合法的左派运动正在被共和国官员相当残忍地镇压下去。
     
      这些少量的典型事例,应该能够提供一些印象,以反映共和国政府使用第48条评析叛乱的权力和过程。有些特定的事例明显属于针对德国公民团体的直接宣战,这些团体刚好以暴力的方式反对柏林当局。第48条--主要是因为它没有规定--给予政府镇压那些叛乱的非常权力;显然在一些事例中,为了救治特殊的社会弊病或政治弊病,这一权力施予了过于猛烈的剂量,但是也不能否认:如果这个年轻的共和国在严重危机的时期,缺乏这一宪法条款以采取强有力的、甚至是军事的行动,它可能无法在那些暴风雨的岁月中存活。民间的动乱,由帝国战争状态的共和式运用得以克服。
     
      (三)第48条:在早期经济危机中,被用作授权法
     
      1922年10月12日的一项法令,引发了对于第48条的一种新的背离。这一道总统令,建立了禁止投机炒作外币的规则,这种投机行为被确认是造成德国经济困境的重要原因之一,专政条款别引以为据。这是总统紧急权力第一次没有用作评析国内叛乱的严厉行政措施的根据,而被作为一项处理经济难题的法令的根据,这一经济难题要求立法的解决方式,而非行政的解决方式。开创的契机已经发动了;第48条紧急授权的双重性质,第一次得以线路。艾伯特总统和沃斯总理认定第48条中的“公共安全和秩序”所受到的“严重扰乱和危害”,可以被理解为既来自政治性动乱,也来自经济性的动乱。具有法律效力的紧急经济法令,可以被视为“必要的措施”。
     
      第48条的新的使用,并非想象中的激进卖不。魏玛宪法的制定者们确实无意将专政条款用作内阁立法计划的完整依据;这种立法计划的实施,最终依赖于紧急权力的模糊授权;不过,也没有出现发对或阻止该条款被用于实现此类目的的专门意见。关于魏玛宪法的辩论,都把第48条视为政治的而非经济的万灵药,视为模仿围困状态的、行政性措施的法令基础,而不是作为发布紧急命令的综合性执行权力。
     
      紧急命令的问题,曾在其他语境中被讨论过,但与第48条无关。有些代表曾提议:宪法应当包括一个条款,以专门授权总统发布具有法律效力的紧急命令。虽然帝国宪法没有授予皇帝这类权力,但是,战前大多数州宪法都授权行政当局,在出现严重的紧急事件而立法机关正在休会之际,它可以发布此类法令,这些法令甚至可以违背现行法。由于一些州政府滥用行政立法的授权,所以普鲁斯博士领导的魏玛宪法制定者们总结认为:众议院发布的授权法,是批准行政机关危机立法的更好方式,因此既拒绝了所有赋予总统专门危机立法权力的提议。普鲁斯也暗示:第48条全心全意第协助政府克服所有严重的紧急事件。所以,它(第48条)不排除可以作为一种悠闲的紧急命令权力的基础。另一方面,制宪者们确实没有预见到下述情形:在众议院正常机会期间,其权限范围内的重要事务居然被行政机关立法规范,而第48条也可以用作这一类行政立法的根据。不过,一旦开创的契机开始反动,而且众议院自身也承认经济动乱基于其性质也可以囊括在第48条笼统措辞的范围之内,那么什么才能防止大规模的行政立法成为最终的诉求手段呢?显然,代表们的头脑从没想过这种可能性。
     
      事实上,也没有合乎逻辑的理由来解释下列问题:众议院为什么不可以让第48条意涵的灵活授权为行政立法--这种立法可以出现在任何类型的严重危机中,不论是政治危机还是经济危机--提供充分的法律授权?何况,已经出现了一些第48条被用于减缓国家经济困境的先例。
     
      德国古老的战争状态,完全与经济危难无关。它不是主要用于、而是完全用于应对平民的动乱。战争状态下被认可的种种举措,本质上是行政性质的,而非立法性质的。1914年之前,德国对失业、通货膨胀和其他严重的经济失调现象非常陌生,这些现象可能吓直接爆发的内战一样,危及国家的秩序乃至生存。
     
      在第一次世界大战期间,紧迫的经济问题成为要务,行政和军事当局很快发布了紧急经济命令,这些命令虽然名义上是处理直接关系战争进程的经济难题的,但事实上涵盖了德国大部分民间生活、商业和工业,并因此侵蚀了参议院和众议院的立法保留事项。这一类立法活动,都径直以战争状态或围困状态为基础,并彻底北里了先前那些制度实践和制度理论。德国法院从不阻扰使战争获胜的这一探索或其他任何形式的探索,它们还一直认同行政权力发布此类法令的革新观念。任何一种措施,只要有利于维护公共秩序、促成战争胜利,尽管完全是立法性质的,也能被法院视为战争当局的权力分内之事。这些导致的后果则是:调整国家整个经济生活的法令泛滥。艾伯特总统的过渡正度延续了这一发展趋势,颁布了严重侵蚀德国人民生活所有领域的法令。
     
      因此,艾伯特和沃斯运用第48条以对抗外国投机恶行的决定,并不是一种革命的、史无前例的向东;值得注意的是,第48条的新解释,几乎没有引发异议。所有的讨论都指向例外措施的具体效力,而非该条款能否被扩大吸纳此类行为的一般性问题。专政条款的宽泛解释,在理论上是有益的,实践效果则更好。通货膨胀问题和极端势力的叛乱行为一样,却是构成了共和国的一大威胁,这些往往不能通过立法来解决,日益恶化的德国经济呼唤强有力的行政立法,这类行动在第49条的笼统措辞中找到了貌似合理的根据。如果以实践行动观之,所谓讨论纯属学究。

    【作者简介】
    文 | 罗斯托   译 | 孟涛
    【注释】
    本文选自[美]罗斯托:《宪法专政:现代民主国家中的危机政府》,孟涛译,华夏出版社2015年版

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